人民日報:戶籍將中國人牢牢焊在城與鄉的兩面

中國新聞人民日報 2014年08月26日 06:14 A-A+
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原標題：

　　“今天起，我就是一個真正的深圳人了！”2014年4月，來深圳打工15年的楊先生終於辦下了深圳戶口。這得益於2010年以來深圳實施的積分入戶制度，只要是滿足相應積分要求的外來人口，都可以申請落戶。3年多來，已有20多萬人落戶深圳，圓了他們的“市民夢”。深圳的這一做法，是近年來戶籍制度改革的一種探索形式。加快推進戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，促進勞動力自由流動，不僅是完善社會主義市場經濟體制、加快新型城鎮化建設的迫切需要，也是保障人民權利、推動發展成果惠及全體人民的必然要求。

　　一 戶籍制度連著你我他

　　戶籍制度是一項基本的社會管理制度。我國戶籍制度的産生最早可以追溯到夏商時期，在漫長的古代社會，它一直是歷代王朝進行徵調賦役、落實社會管理的主要依據和重要途徑。新中國成立後，于1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，規定了常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更7項戶口登記制度。歷經一系列政策調整，我國逐漸形成了以農業和非農業戶口區分城鄉居民為主要特徵的戶籍管理制度。在計劃經濟體制下，戶籍制度在促進經濟發展、維護社會秩序等方面，發揮了重要作用，但也帶來了城鄉之間人口難以自由流動、城鄉戶口附著的福利待遇差距過大等問題。

　　改革開放以來，隨著經濟社會的快速發展，城鎮化進程加快，城鄉流動人員增多，越來越多的人開始遠離鄉土，到城裏“闖世界”。然而，城鄉分立的戶籍制度好比一道高墻，讓很多農民雖然在城市裏灑下了汗水、作出了貢獻，卻無法落下戶口、成為真正的“城裏人”。2013年，我國常住人口城鎮化率為53.7%，而按戶籍人口算只有36%左右，有超過17%的人因戶籍限制處於“半市民化”的尷尬境地，不僅他們自身的合法權益難以保障，也嚴重影響著社會階層的和諧與城鎮化的質量。現行戶籍制度負面效應不斷顯現，人們期盼戶籍制度改革的呼聲日益強烈，對改革的進展、動向十分關注。為什麼這項改革牽動那麼多人的神經？

　　戶籍關乎老百姓日常生活。戶籍，不僅證明一個人的身份屬性，也和每個人生活的方方面面息息相關。從出生到老去，許多事情都和戶籍緊密相連。無論是上學就業、結婚生子，還是社會福利、衣食住行，戶口都如影隨形。可以説，戶口簿雖薄，卻承載著多種多樣的社會功能，見證著萬千家庭的生活軌跡，戶籍制度改革必然受關注、被聚焦。

　　戶籍關乎社會公平正義。長期以來，戶口將我國民眾劃分為不同人群，有城裏人和農村人，有外地人和本地人。不同的人，因戶口關係不同，享受著不同的社會待遇和福利。有人統計，城鄉戶口在教育、醫療、養老、社保等方面的待遇差別高達30多項。雖然這是歷史形成的，受到國家經濟社會發展水平的制約，但從根本上看，與社會公平原則相悖。可以説，戶籍制度改革，就是要在不斷推進中國特色社會主義偉大事業、在國家經濟社會大發展的進程中，加速拆除橫亙在不同人群之間的藩籬，努力讓社會公平正義的陽光普照到每個人。

　　戶籍關乎經濟社會發展。“人是生産力中最活躍的因素”，勞動力自由流動是市場化程度的重要標誌。伴隨著社會主義市場經濟體制建立，勞動力流動不斷加速，但現行戶籍制度，給勞動力打上無形的“烙印”，使其自由流動面臨諸多羈絆和壁壘，導致難以形成全國統一的勞動力市場。戶籍制度改革，將有利於我國現代市場體系的完善，有助於市場發揮決定性作用。還要看到，未來一個時期，推進城鎮化是我國經濟社會發展的一項重大任務。城鎮化的核心是“人的城鎮化”，到2020年將有1億左右的人新落戶城鎮。能否通過推進改革讓億萬農民兄弟進城落戶，直接關係新型城鎮化建設的成敗。

　　微評

　　一紙戶籍，將中國人的身份牢牢“焊”在城與鄉的兩面。

　　給戶口簿“松鬆綁”，為農民進城打開一扇“希望之窗”。

　　戶籍制度改革涉及億萬百姓的切身利益，改革者需要有走鋼絲般的審慎與智慧，注意平衡不同的利益訴求。

　　融化戶籍堅冰可期，實現公平正義可望。

　　二 戶籍制度改革牽一髮動全身

　　近年來，我國戶籍制度改革的步伐明顯加快，力度逐漸加大，我國大中小城市與小城鎮的戶籍制度都進行了不同程度的調整，在解決農民落戶城鎮、促進人口合理遷徙方面取得一定成效。2010年至2012年，全國共辦理戶口“農轉非”2505萬人，為前3年的2.2倍。

　　但與此同時，違背農民意願搞“拉進城”、“被落戶”，“大城市擠破頭、小城市不願留”，新生代進城務工農民成為“兩棲人”等新情況不斷出現，戶籍制度改革進程中出現的種種新問題新挑戰，凸顯出改革任務的艱巨和複雜。那麼，戶籍制度改革的複雜性，到底體現在哪？

　　戶籍制度，看似僅僅關乎戶口問題，而實際上牽涉到很多項制度，與基本養老保險制度、公共衛生服務、考試招生制度、住房保障制度等緊密相關。因此，推進戶籍制度的改革，可以説是千頭萬緒、盤根錯節，需要在各部門、上下級政府間做大量協調工作，需要多領域多層次改革配套進行，複雜程度可見一斑。

　　戶籍制度附著了各種利益待遇，改革需要大量投入。戶籍制度改革的核心問題在於，許多公共服務和社會福利政策都與戶籍挂鉤，城鄉不同戶籍人口享受的服務、福利差距很大。推進改革不僅是“一紙之變”，更需要真金白銀的投入，讓落戶的人享受同等的公共服務，填平“待遇鴻溝”。有專家測算，城鎮每落戶一個人，政府需要投入10萬元左右。今後幾年轉移的1億人，需要政府投入10萬億元。如果分攤開來，平均每年需投入1.43萬億元，這對於目前我國財力來説是個很重的負擔。

　　戶籍制度改革涉及億萬群眾，需要兼顧各方訴求。不同的群體在社會生活中有不同的需求，都有各自的“算盤”，有時彼此之間的訴求是對立的，協調起來尤為困難。比如，不少在大城市辛勤打拼的人，渴望落戶當地，獲得“同城待遇”。但遭遇一些人抵觸，特別是少數當地人強烈反對，他們擔心“蛋糕”被分享後會變小，有損自身利益。

　　戶籍制度改革雖然複雜，但黨和國家推進改革的決心和舉措讓人看到了希望。我們必須有足夠的勇氣、智慧和韌勁，既堅決又穩妥地將這項改革推進下去，讓農業轉移人口和其他常住人口進城落戶的願望早日實現。

　　聲音

　　孔祥智：戶籍制度改革要剝離其附著的權益差距

　　中國人民大學農業與農村發展學院副院長孔祥智認為，戶籍制度改革的重點就在於剝離其附著的權益差距，縮小乃至消除城鄉差別，實現公共資源分配和公共服務、福利待遇的均等化。説到底，就是要讓農民與市民一樣共享發展的成果，既賦予農民更多財産權利，又讓他們有更好的社會保障和發展機會。

　　三 戶籍制度改革路線圖和時間表

　　加快戶籍制度改革，是全面深化改革的一項重大舉措，黨的十八屆三中全會作出了部署。為落實全會精神，公安部會同國家發展改革委等12個部門組成工作班子，進行了廣泛深入的調查研究，在總結各地經驗的基礎上，形成了《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，2014年7月底，國務院正式印發實施，為加快推進戶籍制度改革明確了路徑和要求。

　　改革的路線圖是什麼？概括起來就是4句話，即全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。

　　改革的時間表是什麼？《意見》提出，要進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，取消農業與非農業戶口性質區分，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規範有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

　　改革涉及的對象有哪些？此輪改革以農業轉移人口為重點，兼顧其他常住人口。從具體人群來説，解決好進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮産業轉型升級和市場競爭環境的人口落戶問題，不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。

　　戶籍制度改革是一項複雜的系統工程，既要統籌考慮，又要因地制宜，要順利完成改革任務，需要遵循以下原則：一是規範有序。立足基本國情，積極穩妥推進，優先解決存量，有序引導增量，合理引導落戶城鎮的預期和選擇。二是尊重意願。要不要進城、進哪個城、何時進城，讓群眾自主選擇，不得採取強迫辦法辦理落戶。三是區別對待。國家層面的《意見》只是明確總體要求，各地還應充分考慮本地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，制定可操作的實施辦法。四是統籌配套。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大城鎮基本公共服務覆蓋面。

　　鏈結

　　“中國綠卡”

　　綠卡是“外國人永久居留證”的俗稱，是獲得永久居留資格的外國人在他國境內居留的合法身份證件。我國從2004年8月開始實施《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，規定對在我國有關單位任職的外國籍高層次人才，在我國有較高數額直接投資的外國籍投資者、對我國有重大突出貢獻或國家特別需要的人員以及夫妻團聚等家庭團聚人員，可以授予“中國綠卡”。由於“門檻較高”，截至2012年年底，獲得“中國綠卡”的外國人只有近6000人，不到60多萬外籍常住人口的1%。

　　聲音

　　黃明：戶籍制度改革的任務是有序實現轉移人口市民化

　　公安部副部長黃明認為，加快戶籍制度改革，重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，主要任務是要解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

　　四 落戶城市是否更加容易

　　隨著《意見》的公佈實施，戶籍制度改革的步伐進一步加快，各地正在抓緊研究制定具體的落戶政策和方案。不少人關心著同一個問題：今後落戶城市是否會更加容易？落戶又需要哪些條件呢？

　　我國幅員遼闊，城市數量多，從幾萬人的小城鎮、十幾萬人的小城市，到幾十萬人的中等城市，再到幾百萬、上千萬人的大城市、特大城市，城市規模差距很大。因此，不同城市的落戶條件不可能完全一樣，搞一刀切。總的來看，各類城市有著不同的落戶條件和要求，實行差別化落戶政策。

　　對建制鎮和小城市來説，將全面放開落戶限制。只要在當地有合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以申請登記常住戶口。

　　對中等城市來説，將有序放開落戶限制。主要分兩種情況：一是城市綜合承載能力壓力小的地方，可參照小城市標準全面放開；二是城市綜合承載能力壓力大的地方，可對合法穩定就業、合法穩定住所（含租賃）等作出規定，但對住所不得設置住房面積、金額等要求，對社保年限的要求不得超過3年。

　　對大城市來説，落戶條件總的來説是放寬，但不同規模的大城市之間也存在差別：城區人口100萬至300萬的大城市，以擁有合法穩定職業和住所（含租賃）為前提，合理放開落戶限制；城區人口300萬至500萬的大城市，為防止放開戶籍導致人口急劇膨脹，要適度控制落戶規模和節奏，可對落戶條件作出比較嚴格的規定。大城市對社保年限的要求不得超過5年。

　　對特大城市來説，由於人口過度集聚，資源環境承載能力已不堪重負，人多、房貴、車堵、空氣污染等“城市病”問題日益嚴重，所以必須嚴格控制城區人口500萬以上特大城市的人口規模。為此，應採取有效措施，對進城落戶進行嚴格調控。

　　也要看到，特大城市和部分大城市經濟發達、就業機會多、公共服務水平高，落戶需求一直“高燒不退”。設置一定的落戶“門檻”，並不是拒人于千里之外，而是要堅持“當期可承受、長期可持續”的原則，合理有序引導落戶。一是建立完善積分落戶制度。近年來，天津、廣州、深圳、寧波等地探索建立積分落戶制度，積累了很好的經驗。下一步，應在總結經驗基礎上進一步規範和完善這一制度，按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，成熟一批落戶一批。二是擴大基本公共服務覆蓋範圍。對於暫時不能落戶城市的常住人口，通過實施居住證制度，使其逐步享受城市的基本公共服務，分享城市發展帶來的成果，最終實現全覆蓋。與此同時，特大城市要科學定位、加快轉型升級、適當疏散經濟功能和其他功能，引導人口有出有進，努力使人口結構更加合理。

　　長期以來，戶籍猶如橫亙在城鄉、地區居民之間的一塊堅冰、一堵高墻，阻礙了人口的正常流動與遷徙。而今，在全面深化改革的大潮中，戶籍制度改革正破浪前行，堅冰開始融化、高墻逐漸拆除，億萬群眾的追夢之路將越走越順暢、越走越寬廣。

　　鏈結

　　我國的城市（鎮）數量和人口規模

　　截至2010年，我國1000萬以上人口的特大城市有6個，500萬至1000萬人口的特大城市有10個；300萬至500萬人口的大城市有21個，100萬至300萬人口的大城市有103個；50萬至100萬人口的中等城市有138個；50萬以下人口的小城市有380個；建制鎮有19410個。

　　問與答

　　問：什麼是積分落戶？

　　答：積分落戶，是指一些地方通過設置一套指標體系，對外來人員落戶本地的條件進行指標量化，並對每項指標賦予一定分值，當累計積分達到規定分值時即可申請落戶。目前，天津、上海、寧波、武漢、廣州、深圳、珠海等地都探索建立了積分落戶制。如深圳，指標分值由基本要求、個人素質、居住情況、參保情況、獎勵加分和減分指標6部分組成，總分值250分，符合一定條件的外來務工人員積滿100分即可申請落戶。