人民日報談戶籍改革：要讓農民進退有路

中國新聞人民日報 2014年08月25日 06:17 A-A+
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　　“也就是戶口登記統一了，但現在轉為城市戶口我可不願意！將來轉不轉，看看再説。”聊起戶籍制度改革，老家在四川仁壽縣農村的保潔員王芳快人快語。

　　7月30日，國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出取消農業戶口與非農業戶口區分，到2020年努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。幾十年來城鄉分割的二元戶籍制度終於開始淡出歷史舞臺。

　　城門敞開了，但不少城外人卻像王芳那樣，觀望態度濃厚。據四川統計局調查，四川進城務工人員中明確願意將戶口轉為城鎮戶口的只有10.7%。同時許多農業轉移人口及其他常住人口在城市卻長期落不了戶。

　　看來，戶改遠非換個戶口本那麼簡單。讓觀望的人願意落戶，想落戶卻落不了的人夢想成真，還需協同推進一系列配套改革，採取一系列配套措施。這應成為下一步深化戶改的著力點。

　　農村産權改革待推進

　　讓農民吃下“三權定心丸”，進退有路，才能解除進城落戶的後顧之憂

　　中國社科院人口與勞動經濟研究所黨委書記張車偉認為，過去的城鄉二元戶籍制度實際上劃分了城市人和農村人的不同待遇，城市有較為完善的公共服務和社會保障，而農村主要通過土地集體所有制來保障農民的基本社會福利。

　　“轉城市戶口后土地可能得收回，到時弄不好連最後的退路都沒了。”王芳道出了很多農民的顧慮。多項調查顯示，目前絕大多數農民不願拿土地換城市戶口。

　　土地是農民安身立命的根本，但眼下不少地方農民的土地承包經營權、宅基地使用權確權頒證工作還沒完成。根據現行的土地承包法，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應將承包地交回發包方，不交回的發包方可以收回。如此之下，農民對進城落戶自然心存顧慮。

　　為打消農民顧慮，農地承包經營權、農村宅基地和集體建設用地使用權這“三權”的確權頒證工作正加快推進，農村集體經濟組織産權制度改革也正積極推進。這些工作將給農民進城吃下“定心丸”，也為下一步賦予農民更多財産權利奠定産權基礎。

　　但不可否認，目前農民“三權”保障制度還不盡完善，因此，此次《意見》明確，現階段不得以農民放棄或者退出“三權”作為落戶城市的前提條件。國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長何宇鵬認為，這相當於給擔心喪失“三權”的進城農民打了一針強心劑，同時也傳遞了一個重要的政策信號：戶改要堅持尊重群眾意願，堅決不能強迫把農民“拉進城”“被落戶”。

　　記者注意到，有人質疑：農民保留“三權”進城，又享受均等的公共服務，對城裏人是否公平？

　　對此，中央農村工作領導小組辦公室副局長趙陽提醒大家，注意《意見》裏提出的“現階段”這個限定詞，這是根據我國現在的經濟發展水平、社會成熟程度作出的科學安排。新型城鎮化是一個很長的歷史過程，現階段保留“三權”就是要讓農民進退有路，使推進城鎮化更加順利。“將來隨著經濟社會發展水平的提高，公共服務水平和均等化程度進一步提高，有關進城農民‘三權’的制度安排和相關法律應當會進一步調整完善。”

　　福利制度改革盼提速

　　協同推進住房、教育、就業、醫療、養老等改革，建設城鄉平等的福利制度體系

　　農民工對落戶城市態度猶豫的另一個重要原因，是大多數農民工沒能在城裏享受均等化的公共服務。

　　“打工一輩子，在杭州也買不了一套房！”望著城市高企的房價，年近30的林傑只能在老家縣城買了套房，結了婚，目前夫妻兩人租住在工廠附近的城鄉接合部。

　　林傑的住房現狀在農民工中非常典型。國務院發展研究中心課題組的調查顯示，八成多農民工對在務工地的居住情況不滿意，想在務工地定居並成為市民的農民工中，近六成想申請保障性住房。

　　“沒房就沒根，在城裏就不算有家。”這種觀念在農民工中普遍存在。眼下，雖然已有越來越多城市開始把符合條件的農民工納入到住房保障體系，但真正能申領到的還是鳳毛麟角。

　　住房和城鄉建設部總經濟師馮俊表示，下一步對沒有落戶但已取得居住證的進城務工農民，符合條件的將逐步納入所在城市住房保障體系；對不符合住房保障條件的，用工企業要為他們提供符合安全衛生條件的居住場所。

　　除了住房保障，讓子女接受平等教育也成為越來越多農民工的強烈訴求。

　　“五證不全，今年孩子不能在北京繼續讀高中了。哎！即使接著讀，過兩年也得回老家高考。”新學期開學在即，黃霞結束了在北京的打工生活，回到河南滑縣老家照顧兒子。

　　“讓隨遷子女平等接受教育特別是參加異地高考，這是戶籍制度配套改革中最難啃的硬骨頭，特別是教育資源集中的特大城市，孩子升學的競爭優勢是這些地方戶籍高含金量的核心體現。”張車偉認為，眼下特大城市應逐步允許有完整學籍、父母又有居住證的隨遷子女在當地參加高考。

　　硬骨頭已經“開啃”。今年有28個省市開始實行異地高考，5.6萬名隨遷子女報名。教育部副部長劉利民表示，下一步各地要把進城務工人員隨遷子女納入區域教育發展規劃，因地制宜合理確定入學和升學政策，保障他們平等接受教育。

　　實際上，除了住房保障和教育，就業、醫療、養老等一系列“二元化”福利制度都在不同程度上阻礙“一元化”戶改的深入推進。協同推進這些改革，逐步建設一個城鄉平等的福利制度體系，應成為下一步戶籍制度配套改革的重點。

　　“現在，福利制度一元化改革的基本框架已經形成，路線圖也逐漸清晰。”張車偉舉例説，新農保和城居保已經並軌，城鄉養老保險制度銜接暫行辦法7月實行，農民工以後不管到哪幹，養老保險都接著算。“下一步關鍵是各地要加快落實。”

　　如何加快落實？建立科學合理的成本分擔機制是核心。

　　農民要進城落戶，需要城市配套基礎設施和公共服務，目前這一投入成本不少要靠輸入地政府承擔。多家權威機構測算表明，一個農民工市民化成本超過10萬元。

　　“戶改要深入推進，還須完善財力保障方面的配套改革。”在何宇鵬看來，首先要厘清中央和地方政府各自的責任是什麼，建立事權和支出責任相適應的制度，完善地方稅收體系，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化相挂鉤的機制，使地方政府有足夠的財力支撐這方面的支出。

　　中小城市吸引力應增強

　　公共資源的“增量”部分應優先向中小城市傾斜

　　人往高處走。特大城市機會多、選擇多，很多人都想往裏扎；但另一方面，嚴格控制特大城市人口規模確有現實必要性。特大城市成為此次戶改的焦點、難點所在。

　　從長遠來説，增強中小城市吸引力，方能為特大城市分流減壓。然而，從落戶意願看，時下中小城市的魅力卻稍顯不足。國務院發展研究中心課題組2013年的相關研究顯示，農民工流動人口68%願意落戶大城市，32%願意落戶中小城市。

　　“就業機會少、收入低、發展空間小，醫療、教育等公共服務差，特別是文化資源匱乏。” 林傑道出了不願回老家縣城安家立業的理由。

　　如何提升中小城市的吸引力？國家發改委秘書長李樸民介紹，下一步要按照國家新型城鎮化規劃的要求，改善中小城市的交通條件；加強市政基礎建設，引導教育、醫療等公共資源配置向中小城市傾斜；同時夯實産業發展基礎，鼓勵引導産業項目，在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市佈局，中小城市要依託自身優勢，積極發展特色産業。

　　張車偉認為，公共資源的“存量”改變不易，而“增量”部分應優先向中小城市傾斜，同時將大城市資源向中小城市轉移和擴散也是重要途徑，比如政府可以通過引導優質教育院校和醫療機構設立分支機構等方式，改善中小城市的公共資源配置。

　　何宇鵬表示，要通過加大轉移支付等方式，進一步縮小不同城鎮及城鄉間發展差距，逐步實現基本公共服務全域均等化，這樣勞動力才能低成本、更自由地流動，從而為中國經濟社會發展提供更為強勁的動力和紅利。

　　延伸閱讀

　　戶籍制度改革沿革

　　1958年，我國頒布《戶口登記條例》，在當時對控制城鎮人口數量，緩解城市承受壓力發揮了積極作用。

　　1984年10月，國務院發出《關於農民進集鎮落戶問題的通知》，規定：申請到集鎮（指縣以下集鎮，不含城關鎮）務工、經商、服務的農民和家屬，在城鎮有固定住所，有經營能力，公安部門應准予落常住戶口，發給《自理糧戶口簿》。

　　1985年7月，公安部頒布實施《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》，規定要求做到來人登記，走人登出；暫住時間擬超過三個月的十六周歲以上人口，須申領《暫住證》。

　　1993年6月，戶籍制度改革文件起草小組草擬了《國務院關於戶籍制度改革的決定》，對當時的戶籍制度進行了力度較大的改革。

　　2001年，國務院批轉公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，提出對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。

　　2006年10月，公安部門進一步努力深化戶籍制度改革。本次戶籍制度深化改革的重點是擬取消農業、非農業戶口的界限，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度；同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移的限制。

　　2014年7月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉統一的戶口登記制度。