專家熱議如何突破農村法治建設瓶頸

2015年中央一號文件提出加強農村法治建設

三農 法制日報 2015年02月03日 10:11 A-A+
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　　中央一號文件是中共中央每年發佈的第一份文件,一號文件中聚焦的主題往往是國家當前需要重點關注和亟須解決的問題,在全年工作中具有綱領性和指導性的地位,因此歷年的一號文件都會受到各界的高度關注。

　　2015年中央一號文件不僅再次聚焦三農問題,更是首次為農村法治體系化指明了方向。

　　中央一號文件何以頻頻鎖定“三農”

　　細數改革開放以來的多份中央一號文件,其中以“三農”為主題的一號文件共有17個。這17個文件並非一直連續,中間有過中斷。

　　上世紀80年代初,在農村改革如火如荼推進的大背景下,從1982年到1986年,中央連續5年發佈以農業、農村和農民為主題的五個一號文件,對當時的農村改革和農業發展作出具體部署。18年後,自2004年起,中央一號文件又連續12年聚焦“三農”。

　　盤點新世紀以來的這12份中央一號文件,其中既有針對“三農”工作全局的,也有專門針對農業科技、農田水利、新農村建設等專項工作的。一號文件連續12次鎖定“三農”,凸顯出“三農”問題在中國“重中之重”的地位。

　　一號文件涉農傳統為何在上世紀80年代中斷?對這一問題當時全國從上到下有這樣一種認識:上世紀80年代的改革從農村開始,基本問題已經解決了,今後重要問題都在城市,工作重心也從農村開始轉到城市。

　　那麼,時隔18年後,一號文件為何又重新鎖定“三農”?這背後又有着更為深刻的背景:上個世紀末,我國農業生産環境出現複雜局面,農民收入增幅連續幾年低速徘徊在4%以下。此外,城市改革經過10多年“加速跑”後,城鄉發展嚴重失衡,影響到了小康社會建設進程。

　　今天,在中國經濟發展步入新常態的背景下,2015年中央一號文件繼續鎖定“三農”,表明“三農”問題在中國“重中之重”的地位非但沒有弱化,反而更為加強。當前,中國正處在四化建設和全面實現小康社會的關鍵時期、衝刺階段。全面建成小康社會,不能缺了農村這一頭。四化建設,必須補齊農業這一短板。在國家各項工作中,“三農”的重要屬性仍十分明顯。這些因素決定“三農”仍是中央亟須和重點部署的工作,也正是緣於此,今年的中央一號文件第12次將靶心鎖定“三農”。

　　農民法治觀念存在四大誤區:一是重人治,輕法治；二是重結果,輕規則；三是重守法,輕用法；四是重信訪,輕法律

　　法治的生命在於落地,在於施行,在於進入廣大民眾心中。由於我國有一半以上是農村人口,再結合目前農村的法治狀況和農民的法律意識調研數據來看,我國法治建設的基點、重點和難點在農村

　　若要使農民走出法治觀念的誤區、突破當前制約農村法治建設的瓶頸,不僅要進一步普及法律知識,還需在民主實踐中增強農民的法律知識。同時,為農民用法提供制度渠道和平臺也至關重要

　　□本報記者廉穎婷

　　2月1日,2015年中央一號文件發佈。這個題為《關於加大改革創新力度　加快農業現代化建設的若干意見》的文件不僅再次聚焦三農問題,更是首次為農村法治體系化指明了方向。

　　“農村是依法治國的基點、重點和難點,農村的法治狀況決定中國的法治狀況,農民的法治意識決定中國的法治能走多遠。”華中師範大學中國農村研究院院長徐勇教授在接受《法制日報》記者採訪時説。

　　法治建設的重點難點在農村

　　中央一號文件稱,農村是法治建設相對薄弱的領域,必須加快完善農業農村法律體系,同步推進城鄉法治建設,善於運用法治思維和法治方式做好“三農”工作。同時要從農村實際出發,善於發揮鄉規民約的積極作用,把法治建設和道德建設緊密結合起來。

　　“法治中國建設包括法治國家、法治政府和法治社會建設。法治社會建設的重點和難點在基層,特別是農村。”華中師範大學法學院副院長、中國城鄉基層法治研究中心主任丁文説,在農村,由於市場經濟基礎薄弱,再加之城鄉二元分割體制的存在,法治這一上層建築相對來説比較滯後,例如糾紛解決、法治運行並未在既有的規則之上進行。

　　自2009年以來,華中師範大學中國農村研究院對全國31個省(市、自治區)200多個村進行每年兩次的大規模抽樣調查,取得了大量的第一手調研數據。

　　徐勇和丁文是華中師大中國農村研究院2014年“百村觀察”項目“農村法治建設”專題調查的負責人。

　　根據專項調查,華中師範大學於2014年10月31日發佈了《中國農民政治狀況發展報告》。報告的研究數據主要來源於2014年的“百村觀察”項目“農村法治建設”專題調查和2013年的“百村觀察”項目。

　　報告稱,中國改革開放以來,以普法宣傳和基層司法服務為重點的農村法治建設,推動法律制度、法律意識、法治觀念等深入到農民日常生活。

　　丁文告訴《法制日報》記者,在242個受訪村莊中,有178個村莊開展了普法宣傳教育活動,佔比73.55%。從農民守法意識來看,在4125位受訪農民中,有3687位農民認為“只要是法律都必須遵守”,佔比89.38%。

　　根據調查數據分析顯示,當前中國農村法治建設主要面臨四大瓶頸:一是法治體系不完善,無法滿足實際發展需要。二是法治運行不規範,基層政府不依法辦事、侵害農民權益行為時有發生。三是法治服務形式單一、載體缺失、內容缺乏,導致“有法難用”困局。四是農民法治意識薄弱,用法意願較低,面臨“有法不用”難題。

　　徐勇表示,法治的生命在於落地,在於施行,在於進入廣大民眾心中。由於我國有一半以上是農村人口,再結合目前農村的法治狀況和農民的法律意識調研數據來看,我國法治建設的基點、重點和難點在農村。

　　農民法治觀念和意識存在誤區

　　“之所以會如此,一方面是由於近年來我國普法宣傳和基層司法服務進程的加快,農民的法律意識和法治觀念均有所提升,另一方面,則與農民在法治觀念與法治意識存在誤區不無關聯。”丁文説。

　　報告顯示,農民法治觀念存在四大誤區:一是重人治,輕法治；二是重結果,輕規則；三是重守法,輕用法；四是重信訪,輕法律。在3993名受訪農民中,四成多農民不知曉憲法,甚至有1799名農民不知道村民委員會組織法。在運用法律方面,4125名受訪農民中,66.93%的人選擇“不到萬不得已不會訴諸法律”,還有51.50%的農民表示“打官司太麻煩”。

　　法治思維的一個重要表現形式,即在於重視規則和程序,通過制度化和規範化渠道來看待和解決問題。然而目前還有不少農民囿於“重結果,輕規則”的觀念誤區,程序意識和規則意識有待提升。

　　中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田告訴《法制日報》記者,中國農村縣以下的民眾法治意識與城市居民有很大差距,比如很多人“信訪不信法”。因此,依法治國的重點實質在農村。

　　為農村法治建設提供行動綱領

　　受訪專家均認為,2015年中央一號文件細節性的規定,是對十八屆四中全會提出依法治國的具體落實。

　　“提高基層法治水平是依法治國的目標,中央一號文件意在讓農村法治建設更加體系化。”丁文説。

　　鄭風田認為,2015年中央一號文件關於加強農村法治建設方面有兩大亮點,一是“實踐證明行之有效、立法條件成熟的,要及時上升為法律。對不適應改革要求的法律法規,要及時修改和廢止。”另一個亮點是,“抓緊修改農村土地承包方面的法律”。

　　“一般來説政策的變化性都比較大,並且時效很短,如果將好的政策上升為法律,可以避免因政策變化引發的不穩定,同時效果也更為持久。這也可以為依法治國起到推動作用。”鄭風田説。

　　一號文件還提出,農村重大改革要於法有據。鄭風田認為,農村改革必然涉及利益調整,因此更需要用法律為改革保駕護航。

　　在丁文看來,與往年中央一號文件相比,2015年一號文件更具體,更具有可操作性,可以説為農村法治建設提供了行動綱領和方案,並指明了方向。

　　丁文告訴記者,這可以分兩個層面來理解,首先是為加強農村法治建設提供了方法和途徑,這其中包括為加強和完善農業市場,在立法上有法可依；同時,在做好農村立法的同時,重視鄉規民約的積極作用。

　　另一個層面是,2015年中央一號文件的內容更全面、具體。比如第28條提出健全農村産權保護法律制度；第29條提出健全農業市場規範運行法律制度,這主要是為了增加農村人口的財政性收入；第30條提出健全“三農”支持保護法律制度,這是在保護農村人口的相關權益。這些都是農村法治建設的重要內容。

　　徐勇建議,若要使農民走出法治觀念的誤區、突破當前制約農村法治建設的瓶頸,不僅要進一步普及法律知識,還需在民主實踐中增強農民的法律知識。因為農民的法治觀念不是先天的,而是在民主實踐中逐步形成的。同時,為農民用法提供制度渠道和平臺也至關重要。

　　本報北京2月2日訊