農業部關於進一步調整優化農業結構的指導意見

三農 農民日報 2015年02月11日 09:54 A-A+
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原標題：

　　為全面貫徹落實中央經濟工作會議、中央農村工作會議和中央一號文件精神，深入貫徹習近平總書記關於“三農”工作重要論述，加快轉變農業發展方式，努力在優化農業結構上開闢新途徑，推動農業發展挖潛力、提質量、增效益，開創中國特色農業發展新局面，現就進一步調整優化農業結構提出如下意見。

　　一、切實增強對進一步調整優化農業結構的認識

　　2004年以來，我國糧棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水産品等主要農産品生産全面發展、供給充裕、品種不斷改善、品質不斷提升，農業區域、産業結構更趨合理，農民收入持續較快增長。2014年，糧食生産實現歷史性的“十一連增”，連續四年超過1.1萬億斤；農民增收實現“十一連快”，連續五年超過國內生産總值和城鎮居民收入增幅，農業農村經濟發展繼續保持良好勢頭。在新的歷史時期，進一步調整優化農業結構是高起點上的主動作為、主動調優。

　　（一）進一步調整優化農業結構是提高農業發展質量和效益的現實選擇。當前，我國農業發展數量與質量、總量與結構、成本與效益、生産與環境等方面問題依然比較突出。資源環境硬約束與生産發展矛盾日益凸顯。多年來資源條件已經繃得很緊，東北黑土地質量下降、部分地區耕地重金屬超標、地下水超採、“北糧南運”與水資源時空分佈不匹配等問題突出。農産品品種品質結構與居民消費快速升級不相適應矛盾日益凸顯。優質化、多樣化和專用化的農産品發展依然滯後，高品質的牛羊肉、奶類、果菜等農産品生産與消費需求尚有一定差距。種養結合不緊、循環不暢問題日益凸顯。糧經飼結構不合理，種植業與養殖業配套銜接不夠,地力下降與養殖業糞污未能有效利用並存，農作物秸稈綜合利用程度較低。一二三産融合不足，農業比較效益低，市場競爭力不強的問題日益凸顯。農産品加工水平和轉化增值率依然偏低，農業的生態、社會、文化等功能挖掘不足，産業鏈條短、附加值不高，帶動農民增收能力弱。這些情況表明，我國農業發展已經到了轉型升級的重要節點，進一步調整優化農業結構勢在必行。

　　（二）進一步調整優化農業結構面臨難得歷史機遇。農業連年豐收後，主要農産品供給充足；國內經濟進入新常態，農産品消費、加工需求增長可能有所減弱，為進一步調整優化農業結構提供了有利時機。國家糧食安全新戰略全面實施，使農業生産的保障重點將更加突出，為進一步調整優化農業結構提供了更為寬鬆的政策環境和資源空間。居民消費結構加快升級，未來優質安全農産品需求潛力巨大，人們不僅要求吃飽吃好，而且要求吃得安全營養健康，為進一步調整優化農業結構帶來了市場動力。國際農産品市場供給充足，大宗農産品庫存消費比均處於歷史高點，為進一步調整優化農業結構提供了更多迴旋餘地。這些表明，進一步調整優化農業結構正面臨著難得機遇，推動農業發展由注重數量增長向數量質量效益並重轉變恰逢其時。

　　（三）進一步調整優化農業結構絕不意味放鬆糧食生産。我國是人口大國，解決好吃飯問題始終是頭等大事。近年來我國糧食生産取得了巨大成就，但隨著人口增長、城鎮化快速推進、工業用途拓展和消費結構升級，未來糧食需求將繼續剛性增長，確保國家糧食安全的任務仍十分艱巨。因此，進一步調整優化農業結構絕不意味著放鬆糧食生産，必須跳出糧食生産與農業結構調整非此即彼的思維定勢，把穩定糧食産量作為前提，把提升糧食産能作為根本，構築穩固牢靠的國家糧食安全保障體系，確保中國人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手上，走出一條二者協調發展、相互促進的新路來。

　　各級農業部門要切實提高對進一步調整優化農業結構重要性的認識，切實把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，切實增強緊迫感、責任感和使命感，搶抓機遇、主動入位，積極穩妥推進農業結構調優調精調深，努力實現我國農業發展在高起點上再登新臺階。

　　二、明確進一步調整優化農業結構的總體思路

　　（一）指導思想

　　深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會、中央一號文件和習近平總書記系列重要講話精神，以確保國家糧食安全為前提，以數量質量效益並重、競爭力增強、可持續發展為主攻方向，以佈局優化、産業融合、品質提升、循環利用為重點，科學確定主要農産品自給水平和産業發展優先序，更加注重市場導向和政策支持、更加注重深化改革和科技驅動、更加注重服務和法治保障，加快構建糧經飼統籌、種養加一體、農牧漁結合的現代農業結構，走産出高效、産品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。

　　（二）基本原則

　　——堅持底線思維，確保國家糧食安全。牢牢守住糧食生産不滑坡、耕地不搞農轉非的底線，將耕地面積穩定在18億畝以上，糧食播種面積穩定在16億畝以上，穀物播種面積穩定在14億畝以上，確保穀物基本自給，口糧自給能力達到100%。

　　——堅持理念創新，拓展農業發展的廣度深度。拓展視野、創新思維，牢固樹立大生態理念，促進可持續發展；樹立大食物理念，面向整個國土全方位、多途徑開發食物資源；樹立大市場理念，統籌利用兩個市場、兩種資源；樹立大農業理念，開發農業多種功能；樹立大科技理念，推進種機技配套、産學研協同。以新理念引領農業向廣度、深度進軍，引導農民念好“山海經”、唱好“林草戲”、打好“果蔬牌”，促進農業結構不斷優化升級。

　　——堅持突出重點，有所為有所不為。根據主要農産品自給水平和生産優先序，突出重點品種、重點區域。在品種上，主要保穀物、重點保口糧，統籌兼顧棉油糖、蔬菜等其他農産品生産。在區域上，重點促進糧食主産區提升産能、農牧結合、糧經飼兼顧，努力提升大中城市的“菜籃子”産品自給能力，解決好資源過度利用和生態環境突出地區的生態修復、污染治理和資源保護問題。

　　——堅持因地制宜，突出特色。綜合考慮産業基礎、區位優勢、市場條件、資源稟賦等各方面因素，優先發展比較優勢突出的産業或産品，做大做強、做優做精，培育壯大具有區域特色的農業主導産品、支柱産業和特色品牌，防止盲目跟風現象，避免産業同構、同質競爭，將比較優勢轉化為産業優勢、産品優勢、競爭優勢。

　　——堅持市場導向，尊重農民意願。遵循經濟規律，以市場需求為導向，利用市場信息和市場辦法引導、指導農業生産，尊重農民意願和經營自主權，發揮市場配置資源決定性作用。政府重點是做好規劃引導和服務、總結推廣先進經驗、加大政策扶持和創造良好市場環境，充分調動各類生産經營主體積極性，不搞強迫命令和行政瞎指揮，不搞一刀切和大躍進。

　　（三）主要目標

　　進一步調整優化農業結構的主要目標是實現“兩穩兩增兩提”。“兩穩”，即穩定糧食産量和糧食産能，實現穀物基本自給、口糧絕對安全。“兩增”，即農業增效、農民增收，實現農業整體素質提升和農民收入持續較快增長。“兩提”，即提高農業市場競爭力和可持續發展能力，使農業發展由數量增長為主真正轉到數量質量效益並重上來，由依靠資源和物質投入真正轉到依靠科技進步和提高勞動者素質上來。

　　三、準確把握進一步調整優化農業結構的重點任務

　　（一）以“藏糧于地、藏糧于技、藏糧於民”為著力點，調整優化確保國家糧食安全的實現路徑。著眼于穩定面積和提高地力，加快劃定永久基本農田，大規模建設旱澇保收、高産穩産的高標準農田，大幅度提升耕地質量，將糧食産能落實到田頭地塊，實現“藏糧于地”。著眼于提高單産和提升品質，加快新品種繁育，大規模開展高産創建和綠色增産模式攻關，集成推廣應用綜合技術，健全農業科技創新、農技推廣的激勵機制，力爭在種業等關鍵領域取得突破，實現“藏糧于技”。著眼于調動農民種糧儲糧積極性和提升農民素質，完善糧食生産支持保護政策體系，保證農民種糧合理收益；改善生産經營者的儲糧條件，保持和擴大新型農業經營主體糧食烘乾和儲備規模，減少糧食産後損失；加快培育新型農業經營主體，造就一支適應現代農業發展的高素質職業農民隊伍，實現“藏糧於民”。

　　（二）以構建與資源環境承載力相匹配的農業生産新格局為目標，調整優化區域生産力佈局。在綜合考慮自然條件、經濟發展水平、市場需求等因素的基礎上，以農業資源環境承載力為基準，因地制宜，宜糧則糧、宜經則經、宜草則草、宜牧則牧、宜漁則漁，構建優勢區域佈局和專業生産格局，提高農業生産與資源環境匹配度。東北地區要提升口糧生産能力，在地下水開採較重的三江平原地區合理控制水稻種植面積，加強節水灌溉設施建設和節水技術推廣，與水庫和灌渠建設相配套，改井灌為渠灌，保護地下水資源；推廣糧豆輪作，適當減少高緯度區玉米種植面積，擴大大豆種植面積；在農牧交錯帶，積極推廣農牧結合、糧草兼顧、生態循環種養模式，大力發展優質高産奶業和肉牛肉羊産業，推廣種養專業戶和家庭牧場繁育、規模場標準化育肥。華北地區要按照京津冀協同發展總體要求，穩定糧食生産能力，適度調減地下水嚴重超采地區的小麥種植，選育推廣耐旱節水作物，調整種植制度，適度發展糧草輪作、糧肥輪作。穩定生豬、肉禽、蛋禽、牛羊養殖規模。長江中下游地區要貫徹落實國務院關於依託黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見，穩定糧油生産能力。退減重金屬重度污染區的水稻種植面積，發展棉麻、花卉等非食用農産品，調整重金屬中輕度污染區水稻種植、發展低積累品種作物和豆科牧草等培肥地力作物種植；推進畜禽養殖適度規模化，在人口密集區適當減少生豬養殖規模，發揮水資源優勢大力發展名優水産品生産。華南地區要鞏固農業綜合生産能力，穩定水稻、甘蔗、蔬菜面積和大宗畜産品生産，加快發展現代畜禽水産種業和熱帶水果産業，發展具有出口優勢的水産品養殖。西北地區要保護生態環境，在年降水量300mm以下的旱作地區繼續實施壓夏擴秋，適度調減小麥種植面積，擴大馬鈴薯、牧草種植面積；在綠洲農業區穩定棉花、瓜果種植面積，發展設施蔬菜和特色園藝産業；在農牧交錯區通過坡耕地退耕還草、糧草輪作，積極發展草牧業；在草原牧區要推進草畜平衡，推廣劃區輪牧、舍飼半舍飼，恢復草原生態。西南地區要促進農民增收，嚴格保護平壩水田，穩定水稻、玉米麵積，擴大馬鈴薯種植，大力發展園藝作物、中草藥等特色農作物生産，合理開發利用草地資源和水資源，發展生態畜牧業和特色漁業，加快農業生態環境修復與治理。

　　（三）以“保、調、穩、擴”為重點，調整優化糧經作物生産結構。在穩定糧食綜合生産能力基礎上，堅決保住水稻、小麥口糧生産，確保8億畝的口糧種植面積。大力發展優質專用小麥，穩定北方粳稻和南方雙季稻種植面積。適度調整主産區玉米生産結構，因地制宜發展飼用玉米、青貯玉米和優質牧草。穩定發展棉油糖生産，鞏固新疆棉花、廣西和雲南甘蔗、長江流域油菜等傳統優勢區域生産能力，確保一定的自給水平。積極擴大大豆、雜糧、薯類等其他作物生産面積，推進馬鈴薯主食開發和産業化，發展北方城市冬季設施蔬菜，鞏固提升南菜北運冬季瓜菜生産能力，發展西部特色高原蔬菜，保證區域和季節均衡供應。

　　（四）以“糧草兼顧、農牧結合、循環發展”為導向，調整優化種養結構。充分挖掘飼草料生産潛力，大力發展草牧業，形成糧草兼顧、農牧結合、循環發展的新型種養結構。積極推進飼用糧生産，在糧食主産區，按照“以養定種”的要求，積極發展飼用玉米、青貯玉米等，發展苜蓿等優質牧草種植，進一步挖掘秸稈飼料化潛力，開展糧改飼和種養結合模式試點，促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展。拓展優質牧草發展空間，合理利用“四荒地”、退耕地、南方草山草坡和冬閒田，種植優質牧草，加快建設人工草地，加快研發適合南方山區、丘陵地區的牧草收割、加工、青貯機械，大力發展肉牛肉羊生産，實施南方現代草地畜牧業推進行動，優化畜産品供給結構。加快發展循環農業，根據資源承載力和農業廢棄物消納半徑，合理佈局規模化養殖場，配套建設有機肥生産設施，積極發展資源利用節約化、生産過程清潔化、廢棄物利用資源化等生態循環農業模式，大力推廣綠肥種植，因地制宜推廣稻田養魚（蝦、蟹）、魚菜共生等技術。

　　（五）以“做強一産、做優二産、做活三産”為途徑，調整優化産業結構。大力發展農業産業化，培育壯大龍頭企業，推進龍頭企業集群集聚，拓展農業多功能，依託龍頭企業將産業鏈、價值鏈與現代産業發展理念和組織方式引入農業，延伸産業鏈、打造供應鏈、形成全産業鏈，促進一二三産融合互動。加快發展農産品加工業，大力開展加工業示範縣、示範園區、示範企業創建活動，引導農産品加工業向主産區、優勢産區、特色産區、重點銷區及關鍵物流節點梯度轉移，打造農業産業集群，形成加工引導生産、加工促進消費的格局。建設一批專業化、規模化、標準化的原料生産基地，完善利益聯結機制，促進專用原料基地與龍頭企業、農産品加工園區、物流配送營銷體系緊密銜接。積極發展農産品産地初加工，提升農産品加工産品副産物綜合利用水平，推動主食加工業和農産品精深加工發展。加快推進市場流通體系與儲運加工佈局的有機銜接，改造升級農産品産地市場，大力發展電子商務與實體流通相結合的物流體系，促進線上線下融合發展。大力發展都市現代農業，引導發展傳承農耕牧漁文化、科學普及體驗的休閒農業、觀光農業；大力挖掘農村文化資源，強化農業産品、農事景觀、鄉土文化的創意設計，提高農業整體效益。

　　（六）以“改進品種、提升質量、創建品牌”為抓手，調整優化産品結構。瞄準市場需求，增加市場緊缺和適銷對路産品生産，大力發展綠色農業、特色農業和品牌農業，把産品結構調優調高調安全，滿足居民消費結構升級需要。加強優質農産品品種研發、推廣，著力選育引進一批有競爭力的名特新優農産品，促進農作物品種的升級換代。大力推進標準化生産，繼續推進園藝作物標準園、畜禽標準化規模養殖場和水産健康養殖場建設，積極發展“三品一標”農産品。抓緊完善農産品質量安全標準體系建設，加快建設農産品質量安全監管體系，強化源頭治理、過程管控和質量追溯，提升農産品質量安全水平。加強農産品品牌營銷推介，建立農産品品牌目錄製度，大力發展會展經濟，培育一批知名農産品品牌，加大知識産權保護力度，不斷擴大品牌影響力和美譽度。推進特色農産品區域佈局規劃實施，大力發展一鄉（縣）一業、一村一品。

　　四、強化進一步調整優化農業結構的政策措施

　　（一）強化政策扶持，完善調整優化農業結構的政策支撐體系。完善農業補貼政策。在繼續落實好各項現有補貼政策的基礎上，推動新增補貼向農業結構調整優化傾斜，支持重金屬污染治理區、地下水超採區調整種植結構，支持糧改飼和種養結合型循環農業試點，探索開展糧豆輪作、糧肥輪作、退耕種草補貼試點。大力推廣生物有機肥、低毒低殘留農藥，開展秸稈、畜禽糞便資源化利用和農用殘膜回收區域性示範。完善價格調控政策。推動完善糧食最低收購價和臨時收儲政策，探索建立農産品目標價格制度。因地制宜，積極推動健全蔬菜、水果、水産品、重要畜産品等“菜籃子”産品分類調控制度。完善金融支持政策。加強與各類金融機構的溝通合作，積極創新農業金融産品和服務，引導和激勵金融資本參與農業結構調整優化，支持優質特色農産品生産、農産品加工流通和産業化經營。擴大農業政策性保險覆蓋面、提高保費補貼標準，積極發展商業性、互助性農業保險，探索將區域主要特色農産品納入保險保費補貼範圍，提升風險保障水平。完善試點示範政策。支持引導國家現代農業示範區和農村改革試驗區、大型墾區率先調整優化農業結構，選擇重點區域建立示範基地，發揮其先行先試作用。

　　（二）強化基礎設施建設，提升調整優化農業結構的物質裝備條件。協同國土部門用3年時間，從特大城市、計劃單列市和省會城市著手，重點將城鎮周邊、交通沿線地區優質耕地劃為永久基本農田。按照全國高標準農田建設總體規劃，編制本地區高標準農田建設方案，推動整合各類資金，集中連片開展建設，確保建設質量。探索建立糧食生産功能區，將口糧生産能力落實到田塊地頭，保障措施落實到具體項目。實施好海南、甘肅、四川三大種業基地建設。用好奶牛、肉牛、肉羊標準化規模養殖場建設資金，示範建設一批農牧漁結合、循環生態的園藝作物標準園和標準化規模養殖場，引導循環農業發展。開展農業環境突出問題治理，推進農業面源污染綜合治理、耕地重金屬污染治理、東北黑土地保護、地表水過度開發和地下水超採綜合治理試點，實施新一輪退耕還林還草工程。開展國家農産品質量安全縣創建活動，加強縣鄉農産品質量安全監管能力建設，建立全程可追溯、互聯共享的農産品質量安全追溯管理信息平臺。加快推進農産品初加工設施建設，繼續實施産地初加工補助政策；建設優勢農産品産地初加工和加工技術集成基地，扶持加工專用原料基地建設。繼續開展公益性農産品批發市場試點，著力加強設施建設和配套服務。

　　（三）強化科技創新驅動，激發調整優化農業結構的現代要素活力。發揮全國農業科技協同創新聯盟作用，開展重大農業科技協同攻關，推動在生物育種、智慧農業、農機裝備、加工技術、生態環保和糧食綠色增産模式等領域取得重大突破。積極發揮種業創新在農業結構調整優化中的先導作用，以做大做強育繁推一體化種業企業為抓手，加大對種質創新、新品種選育等的支持力度，儘快培育一批高産、穩産、優質、抗逆、適應機械化生産的突破性新品種。以主産區、産糧大縣和糧食生産功能區為重點，繼續加大高産創建支持力度。開展分區域、分作物標準化的高産高效、綠色可持續技術模式攻關，加大各區域主導品種和主推技術遴選支持，加強穩産增産、抗災減災、農業機械化關鍵技術的集成應用。實施主要農作物生産全程機械化推進行動，強化農機與農藝融合，創建一批全程機械化示範區。強化信息服務，推進信息進村入戶試點，加快村級信息服務站（員）建設。開展農産品電子商務示範，支持電商、物流、商貿、金融等企業參與農産品電子商務平臺建設。實施每年萬名現代青年農場主和農村實用人才培養計劃，示範帶動農業結構調整優化。

　　（四）加快構建新型農業經營體系，發揮新型農業經營主體在調整優化農業結構中的示範帶動作用。加強新型農業經營主體培育，通過貼息貸款、項目支持等方式，支持種養大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等發展適度規模種養業、生態循環農業。深入推進農民合作社示範社創建行動，鼓勵合作社興辦加工流通實體，大力發展農社對接。引導農民以土地經營權入股農民合作社和龍頭企業。鼓勵工商資本發展適合企業化經營的現代種養業、農産品加工流通和農業社會化服務。推進農業産業化示範基地建設和龍頭企業轉型升級，增強開拓市場和帶動農戶的能力，加快培育具有國際競爭力的現代農業産業集團。按照有關規定，在合理界定設施農用地範圍、嚴格設施農業用地管理的前提下，落實生産設施用地、附屬設施用地和配套設施用地政策。積極開展政府向經營性服務組織購買農業公益性服務機制創新試點，重點支持代耕代收、統防統治、烘乾儲藏等專業化、社會化服務。

　　（五）加強組織領導，形成調整優化農業結構的強大合力。各級農業部門要站在全局高度，把進一步調整優化農業結構列入重要議事日程，落實工作責任，科學制定規劃和具體實施方案。積極爭取當地政府重視和支持，加強與有關部門溝通協調，加大投入力度，強化政策和資金保障。堅持試點先行，結合本地實際、産業特徵和市場需求，穩步開展試點工作，及時總結先進經驗，宣傳推廣典型做法，通過以點帶面，帶動農業結構調整的深入推進。推動完善相關法律法規，加大農業綜合執法力度，確保調整優化農業結構有法可依、依法推進。