農村撤校並點：政策為誰而定？

2012年5月18日，21世紀教育研究院、北京市西部陽光農村發展基金會、中國滋根鄉村發展促進會聯合舉辦“農村學校佈局調整政策研討暨‘新教育、新農村’項目啟動會”。諸多學者呼籲，中國應對撤點並校政策進行深刻反思並作出相應調整。在農村開展的農村中小學佈局調整，簡稱“撤點並校”政策，已實施十年有餘。而2011年所發生的諸多校車事故，以及引發民間行動的農村兒童營養問題等，正突顯出這一政策的不足。 [詳細]

學生越來越少，撤校是大勢所趨

第271期

2012年5月21日星期一
中國網絡電視臺評論頻道出品
責編：馮超

農村學校撤校並點的確是大勢所趨

從小學到高中，最近10餘年，我國教育系統的確經歷了生源的整體下降。據統計，1998年到2007年間，全國適齡入學人口減少了24.30%。計劃生育政策後果的顯現、隨著經濟發展農村人口向城市的轉移等原因，使得農村中小學適齡人口不斷減少，甚至出現部分地區由於學生太少，無法開設很多課程和年級。隨之而來的農村學校經費普遍困難、教師工資拖欠問題凸顯，使得農村中小學撤並成為大勢所趨。
2001年，針對農村適齡人口大幅下降的現實，政府決定調整農村學校佈局，國務院出臺了《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》以降低辦學成本、優化資源配置，提高教學質量，促進教育均衡發展。十年來，全國農村小學減少了一半。學校總量不斷下降、學校向城鎮集中。據統計，1997年全國農村小學數為512993所，2009年為234157所，減少學校數合計278836所，總量減少了一半多，平均每天減少學校數為64所。

“大躍進”式撤校卻産生更多新問題

      儘管撤校並點是大勢所趨，但是這一公共政策在執行過程中也引發了許多問題。《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》的文件發佈後，撤點並校以狂風驟雨般的態勢橫掃了中國廣袤的農村，這也成為了地方政府教育佈局調整的“一場狂歡”。
      國務院文件要求地方政府“因地制宜調整農村義務教育學校佈局”，但事實上，這一條款經常被某些地方政府斷章取義引用，從而導致強行撤並事件時有發生。一些地區在調整農村中小學佈局時，把撤並當成了唯一的目的，上述的政策精髓及實施條件卻棄之不顧。平均每天減少幾十所學校的撤並速度不免讓人疑慮。
      撤並造成了資源的浪費。西北師範大學學者白亮所調研的甘肅某縣，發現一些被撤並的學校，不少是新建的，而且一些村小學只有學前班，大量教室閒置。另外，撤並的另一直接後果是，學校集中後，一些中心小學變成了巨無霸，巨型班級裏人數多得連課桌椅都擺不開，由此給學校的管理和教育資源的分配等方面帶來巨大難題。而更加令人痛心疾首的是，校車安全事故以及營養午餐中毒等事件頻發，與大規模、高速度的撤並運動不無關聯，很多地方政府和學校在沒有將相應配套措施佈局合理的情況下就迫不及待進行了撤校。

這樣的撤校並點很可能是得不償失的

      一些地方不顧客觀條件，盲目“一刀切”，除了配套設施也沒及時跟上，學校廢棄造成的資源浪費，家長負擔的增加以及學生上學風險的加大，撤校並點的後遺症不止於此。
      每一所學校的減少，往往意味著這所學校周邊學生上學路途的增加，由於計劃生育的影響，農村人口也逐年下降，但下降的只是絕對人數，村莊並沒有消亡。學校是村莊的一個文化中心，學校對傳播知識、形成文化氛圍的作用非常明顯，一旦學校遷走，村莊也往往成了文化沙漠。農村中小學一般是村莊的最高學府，裁撤的不僅僅是學校，也包括文化知識傳播中心。
      撤並學校在某種程度上助推了城鄉差距的拉大，一所學校就是一個社區的文化標桿，一個沒有學校的社區，房子蓋得再好也留不住人，學校的衰落帶來的直接後果是有能力者被迫遷徙，無力遷徙者被迫留守，這樣的社區必將更加落後，人的素質也難以提高。鄉村教育的空心化，結果造成鄉村不僅僅是在淪陷，更是在快速消亡，而鄉村的隕落與合理的城市化並非同一概念。

撤校後的校車安全又成了大問題。

不應借撤校來節省財政開支

為什麼要撤校？是為了提高國民教育水平，還是政府節省財政支出？這個問題很多時候並沒被考慮清楚。在我國的教育投入水平遠低於發達國家水平的前提下，發展教育，投入再多也無可厚非，減少投入便是拖教育改革的後腿。
地方政府無視本已巨大的教育欠賬，利用國家政策的漏洞，以撤校來減少財政支出，將學校集中以降低管理和投入成本。政策向小學校傾斜無疑“費力不討好”，大學校更易吸引考核者的眼球。但這些與提高教育水平無關，卻關乎地方政府的績效。如果説撤並學校是為了優化資源配置，這本無可厚非，但節省下來的經費應該用於教育投入，而非加劇城鄉教育發展的不均衡助推器和政績考核的成績單。

不該轉嫁負擔給學生和家長

不可否認，學校撤並的確提高了校舍單位面積的利用率、辦學資金的利用率，降低了當地政府用於辦學的成本。然而，學校撤並並不是簡單地節約了經濟成本，而是把部分政府的經濟成本轉嫁為農民的經濟成本、學生的時間成本和安全風險等形式。
撤並學校後，學生不得不承擔路途成本，校車安全這一揪心問題愈演愈烈，甚至很多地區，連一輛像樣的校車都沒有，更不用説不通公路的偏遠山村了。而寄宿制學校，情況也不容樂觀，中國滋根鄉村教育與發展促進會副會長楊貴平認為，社區和家庭對孩子的成長尤為重要。事實上，孩子的學習，60%應在社區和家庭來完成，40%是才源於學校。而寄宿制過早隔斷孩子與家庭、社區的聯絡，並不利於學生的成長。更加大的學校、更遠的路途，家庭承擔教育成本必然也會增加，隨之而來的是貧困學生輟學率的提高，而這些本不必要發生。

不能不顧實際將撤校一刀切

撤校並點之後，孩子上學交通隱患和上學的成本的增大被忽視的背後，是政府一刀切的施政手段所致。政策初衷是要求地方政府“因地制宜調整農村義務教育學校佈局”。事實上，以撤並校為主旨的文件已成為十年間某些地方政府大興“教育形象工程”的“尚方寶劍”，應對合理人口變遷的辦學興校之舉變身為為撤並而撤並的政績工程。
撤並的理由固然充分，也是大勢所趨，然而，地方政府將公共政策變為政績政策的衝動只增不減，最後受害的是學生和家長。政府一刀切問題，已經脫離了撤校的利弊之爭，而是任何政策執行中都會遇到的問題，不管撤校利大於弊還是相反，有了這個政策出口，又缺少監督和約束，再好的政策，執行結果也會變成政績蛋糕。

農村學校食物中毒問題引起了學生家長的不滿，更引發了全社會的關注。

學校應該保持多大規模需要科學研究

撤校是大勢所趨，但憑什麼撤，怎麼撤，不應該是某個領導一拍腦袋，開個會就能決定的。從基本的常識來看，無論是新建或撤校一個學校，既要考慮到區域內的人口數量、人口結構、經濟條件、地理環境，也要考慮到地方的文化特點、民族狀況、人口流動和産業結構等問題，尤其是農村地區，特別是偏遠區域，應當適當保留小規模學校以保證兒童就近入學的需求。
美國也曾經掀起過一場轟轟烈烈的“撤點並校運動”，並校論者認為，通過淘汰小學校，有利於大學校的發展。全美國的學區一度由1961年的36402個下降到1970年的17995個。然而，即使美國在撤點並校中做了充分投入，在校車等教育資源的供給上做了充分準備，但仍有多項研究表明在教學質量、教學投入、學生成長等方面，合併學校的後果需要權衡。經過研究決議，從上世紀90年代開始，美國又開始了一場“小規模學校”運動，讓辦學更加多元化。對中國的農村學校而言，在不具備撤並學校條件的地區，盲目進行一刀切撤並也是不符合科學精神和政策制定和執行常理的。

政府、學生、家長及輿論都要有發言權

政策實施中，問題一直不斷，卻不見根本改變。直到2011年，政策實施十年之後，十一屆全國人大常委會第二十四次會議上，教育部長袁貴仁才表示：要建立學校佈局調整的聽證和公示制度。
公示制度不是簡單的政府向社會告知、通知，而應當是給公眾發言權，讓公眾在公共政策的制定中真正發揮作用。由政府主導的教育決策，如果只顧政府政績，而不尊重教育規律和受教育者權益，政策的制定和執行必然面臨失敗的結果。只有改變教育決策機制，給學生、家長以及學校足夠的參與教育管理、決策、監督、評價的權力，才能讓受教育者的權益得到切實維護。沒有徵得公眾同意的撤並，與強拆無異，民意被忽視既會激化社會矛盾，也讓政府政策失去效用。

對人不夠敬畏的資源優化是舍本逐末

為什麼本為優化教育資源配置的撤並政策卻引人反感？這不是由於政府管得太多，而是做得太差。促進城鄉教育的均衡發展，不是乾脆把農村的孩子全部轉移到城市，如果還有農村，就不能放棄農村教育。城鄉教育均衡發展應是在同一個水平之下，不同的類型、不同層次、不同模式的教育。中國城市化的趨勢不可逆轉，農村學校撤並的趨勢也還沒到停止的時候，但整個過程需要適當管理和控制。
公共政策制定者為什麼必須敬畏民意？這是由公共政策本身所決定的。公共政策，面對的是一個廣泛的群體，一旦將民意的砝碼從公共政策決策過程中剝離，“公共”二字也就無從談起。從公共政策制定者的角度，任何一項公共政策，都會在得到讚揚的同時，迎來反對的聲音。制定好政策的前提是必須讓利益相關群體進行博弈和清晰地表達訴求，因為只有這樣經過比較充分的呈現，公共政策制定者才知道真實的民意，也才會知道潛藏的風險究竟在哪。不重視孩子們的訴求，這樣的教育政策，到底是為誰制定？