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環評成擺設呼喚公眾監督
環境影響評估，是指對建設項目、資源開發、區域開發、政策制定、立法等可能造成的環境影響，尤其是可能造成的污染進行分析、論證，並在此基礎上提出採取的防治措施和對策。在我國粗放經濟發展模式尚未得到完全轉變的情況下，環評至關重要。但環評流於形式，甚至不環評就上馬的現象還很多，這個問題值得深究。 [詳細]
第265期
- 2012年5月14日 星期一
- 中國網絡電視臺評論頻道出品
- 責編：馮超
事後諸葛亮，環評成擺設：先進場後買票很普遍
我國環評執行不力並非法律法規缺失問題，《環境影響評價法》和《環境保護法》等法律法規都對環境影響評價做出了規定，但縱觀環評違法的案例，往往是項目木已成舟後再談環評的事，這種狀況使環評的效果大打折扣。
企業上馬項目必須進行環評，但《環境影響評價法》中規定，建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續。
這一規定有兩個漏洞，首先是擅自開工後再補辦，這就使建設單位存在先建設後審批的僥倖心理，在執法部門下達限期補辦手續的通知後才著手辦理環評手續，在此之前項目已完成選址甚至已完工，也就是説，這其中至少有一個真空期使得企業可以肆無忌憚地污染環境，而且難以保證事後審批不流於形式。
再者，誰審批誰管理留下更多的隱患，出於鋼鐵行業宏觀調控需要，鋼鐵行業的環境影響評價文件審批2007年上收國家環保部，地方若擅自建設類似項目，地方環保部門可以借此推脫責任，本來是中央要嚴管，卻成了地方不必管，反而成了先進場不買票。
違法成本低，守法成本高：寧交罰款也不做環評
企業敢於不審批就上馬，必定是權衡了各方面風險與利益得失的結果。現實情況是，企業守法成本高，違法成本低，即使被罰款，也比老老實實做環評划算。
一方面，老老實實做環評要承擔大量的時間和財力等成本，建設項目環評基本上是建設單位自己委託環評單位進行，而且越是大型企業，對環境影響大的項目，環評費用也就越高，企業自然不願多耗費。
另一方面，《環境影響評價法》中缺乏對未經批准擅自開工建設且已建成投産項目的處罰依據，特別是《環評法》第三十一條關於 “限期補辦手續”的規定，減輕了企業違法的風險，客觀上“鼓勵”企業未批先建。同時，對違反環評的事件處罰額度太低，企業違法成本過低。《環評法》中規定，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續，逾期不補辦手續的，處五萬元以上二十萬元以下的罰款。
2011年7月28日，貴港鋼鐵廠大量煤氣對空排放，致近百人中毒。早在2009年，當地環保部門就下發了督促其辦理環評審批手續通知，而該廠並沒理會，依舊開工生産了兩年。環保部門稱，市環保局給了貴鋼兩次罰款處罰，但企業寧願交罰款也不願做環評。因為對貴鋼這麼大規模的企業來説，做一次環評要花上百萬元。
法律有漏洞，制度不嚴謹：有環評不等於真合理
在有空子可鑽的法律制度框架下，即使程序合法合規也並不意味著企業就真的沒問題了。環評流於形式是不可抑制的衝動，建設單位、環評單位和審批單位三家責任不清，甚至可能有利益瓜葛。在地方政績觀推動和企業道德淪喪的情況下，建設項目披上合法外衣行非法之實是件更可怕的事。
首先環評機構不一定就真靠譜，據人民網報道，2010年6月，環保部發佈2009年度環評機構抽查情況通報，其中，75家被抽查的環評單位，30家出現質量或管理問題，比例高達4成；282份被抽查的環評報告，48份被認定為“質量較差”，比例約為17%。但是問題不光出現在環評機構上，政府環評審批部門對此也不夠重視，特別是長期以來建設項目環境管理“重審批，輕驗收”現象突出，環評有效性得不到保障。
在建設單位、環評單位、審批單位以及有關人員的相關法律責任不明確的條件下，僅有的環評法律法規也難以執行到位，這就造成了真環評變成假李逵。
制定環評範圍廣泛而深入
美國是世界上首先以法律形式創設並成功實施環境影響評價制度的國家，其制定的《國家環境政策法》（NEPA）和《國家環境政策實施程序條例》（CEQ條例）可以被看作是從政府角度認識環境問題的一次革命，其中規定的環境影響評價制度至今仍然是世界環境影響評價制度的典範。
美國環境影響評價的範圍非常廣泛，既可以是立法行為又可以是行政行為，既可以是作為也可以是不作為。可以説，囊括了下至項目建設，上至政府決策、立法等廣闊內容。而我國，政策導向具有更為重要的地位，若地方政府為政績觀一意孤行，對環境的影響更大，而且影響發生之後更難處置，因此對政策進行環境影響評價是我國環評完善方向的重中之重。主要是環評對象規定得仍然不夠徹底，同美國相比仍然偏窄，缺少了對政策進行環境影響評價的規定。
平衡經濟與環境有更多選擇
在美國，法律要求在環境評價（EA）階段就擬議行為的“環境影響”做出基本判斷，從而決定是否進一步編制環境影響報告書。影響有一般影響和顯著影響之分。只有那些被認為具有顯著影響的活動，才能作為必須編制環境影響報告書的對象。
值得一提的是，環評會對所有可供選擇方案的環境影響進行科學對比和分析的基礎上展開的討論，評價各種行動方案及其補救措施的環境後果，給企業更多的選擇，而非二選一。環境影響報告書不僅規定了相應的具體內容，而且還考慮到了不同情況下的具體應對對策，規定了多種可供選擇的方案，兼顧原則性與靈活性。
中國在環評改革上，也應當區別不同情況，要求企業提交基本方案與替代方案，全面考慮，擇優而行，隨機應變，降低企業的環評成本，兼顧企業和公眾雙方的利益。
聽證制度較為完善值得借鑒
聽證會作為公眾參與的主要形式，在美國環境影響評價制度中發揮著重要作用。美國的環評聽證制度較為完善，表現在其行政聽證程序的立法詳細、具有較強的可操作性，而我國的環評聽證制度尚有待改進。
美國《國家環境政策法》第102條規定：明確規定環境影響報告書及所徵詢的相關機關的意見，應按照《情報自由法》的規定對外公開。聯邦或者州機關在環評程序中必須不時地發佈公告，使公眾明了政府環評的各階段進展情況和獲知每一個參與的機會、途徑。公告包括範圍界定會議公告、初步決定公告、意思通告、可獲得環境影響報告書草案的通告、可獲得最後的環境影響報告書的通告，以及作出決定記錄的公告等。
而我國《環境影響評價法》並未對具體聽證程序作詳細的規定。公眾的監督乏力，聽證會流於形式使得環評難以發揮效力。
事實表明公眾參與環評是國際慣例
1972年，聯合國《人類環境宣言》提出人類有權在能夠過尊嚴和福利生活的環境中享有自由、平等和良好生活條件的基本權利。1978年，聯合國環境規劃署在其環境影響評價基本程序中明確提出了公眾參與這個概念。
重大決策環境影響評價已成為國際上環境影響評價發展的一個重要方向，世界上絕大多數有環境影響評價立法的國家，幾乎均將公眾的參與作為環境影響評價程序的重要組成部分。公眾參與的發展程度直接體現一個國家環境意識的發展程度，體現著一個國家民主進程和政治文明發育的程度。
上述美國聽證制度，是公眾參與的常用形式,能夠很大程度消除公眾的擔憂,防止溝通不暢帶來的暴力活動,還能夠建立政府與公眾之間的相互信賴；歐洲環境局（EEA）向公眾發表綜合環境狀況報告，公眾可獲得充分的信息，以檢查政府的明顯錯誤和官員濫用職權；日本保護環境具有明顯成效的國家，地方公共團體在公眾參與中發揮了重要的作用，這些團體定期向公眾發表公害調查及監測的結果，以使公眾清楚公害的狀況。
需要培養中國公眾參與環評的土壤
我國環境影響評價制度起步較晚，公眾參與也方興未艾。1996年，全國人大常委會通過《關於修改<水污染防治法>的決定》才對公眾參與環境影響評價有所涉及。其後，雖然《環境噪聲污染防治法》以及《條例》都作了類似《水污染防治法》的規定，但這些規定都過於原則，對於公眾參與的方式、階段、人員、效果等沒有進行規定。因此，這些規定只不過是公眾參與的宣言，並沒有形成公眾參與的完整機制。
培養中國公眾參與其中的土壤，首先就是要完善信息公開、聽證會等制度，變籠統性為可操作性，這樣公眾才有參與的機會，在陽光之下，權力才能被很好的監督。
不讓監督流於形式才能讓環評生效
當然，制定好的制度而又不讓制度流於形式是個大問題，有觀點認為，公眾參才是環境影響評價制度的核心。
雖然已經有了聽證會等相關制度，我國公眾參與仍是被動的，多仍流於形式，我國環境影響評價爭議糾紛中，多是在媒體曝光後而引起公眾關注。有關公眾合法權益的信息公開還不透明，從公眾熱切參與的程度和熱情看，《環境影響評價法》有關公眾參與決策的條款尚遠遠不能滿足公眾的需要。
完善制度必須要明確公眾範圍，除了一般民眾，相關的政府組織、團體以及民間公益組織（NGO），都應當是公眾的組成部分，應該保證各方都有機會參與到環評中去。其次是要建立恰當的機制，公眾參與環境影響評價程序的方式是多種多樣的，無論是諮詢委員會、公眾審查委員會，還是聽證會，何種形式不重要，關鍵是要做到位，不能讓信息公開成為“被代表”的民意，環評必須過民意這一關。
投票調查
少了陽光下的監督，制度再好，他們也會視而不見，況且制度還差得遠呢。
