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政府信息公開：離靠譜還差很遠
5月14日，“中國政府信息公開年度會議”在北京大學召開。據報道，該會議發佈的報告指出，很多政府部門在公開信息上完成法律規定動作不足20%。2007年《政府信息公開條例》（下稱《條例》）頒布以來，政府信息公開在進步之餘仍然問題巨大。這一報告實際上正面反映了這一問題。[詳細]
第267期
- 2012年5月16日 星期三
- 中國網絡電視臺評論頻道出品
- 責編：邱天人
北大等研究機構報告顯示地方信息公開好于國務院下設機構
這份由北京大學等八所高校共同完成的觀察報告顯示：中國的政府信息公開近四年來已取得很大進步，但國務院下設機構的信息公開狀況，整體仍不理想，及格率僅為20.9%。 與國家部委相比，省級政府及其行政單位的信息公開狀況令人欣慰，除西藏（未開展調查）外的30個省級行政單位及格率為66.7%。其中北京的政府信息公開度，排名第一；其他三個直轄市也擠進前八位。當然，及格率只是一個籠統的評價。更重要的是中央和各級地方政府在各個細節上的問題。
國務院調研發現各地信息公開網站建設不佳
在2011年政府信息公開的個案調研上，國務院部門調研了規範性文件的公開情況，較大的市調研了食品安全信息公開情況和行政審批信息公開情況，省級政府則是測評了環境信息公開情況。在各政府網站建設上主要存在兩種問題：
公開程度不理想，普遍存在空鏈結、無效鏈結。能夠提供3條以上(含3條)規範性文件草案且其鏈結全部可有效打開的僅有22家。部分環保部門提供的相關信息欄目中沒有提供任何信息，或者有的信息鏈結無效，有的環保部門網站提供的環境行政處罰欄目中沒有任何內容。
網站更新不及時，信息有效性差。經調研，58家設置規範性文件欄目的網站中，有13家部門網站提供的所有規範性文件欄目並未提供2011年規範性文件。只有5家環保部門在網站上公開了3個月以內的固體廢棄物産生量或者處置狀況的情況，公開6個月內環境行政處罰結果信息的僅有13家。能夠公佈近3個月中對餐飲服務提供者的監督檢查信息的有35家，僅有8家能夠提供近3個月中對違法行為的查處情況。
公開信息內容混亂且不詳細，民眾反映看不懂
同時調研還發現，有53個部門在網站有兩個以上規範性文件的欄目，信息交織錯雜。某環保部門“排污費管理”欄目公示在網站“財政公開”欄目中，但網站主頁的“公示欄”欄目中也有排污費徵收的相關信息，且兩個欄目信息不一致。某地食品藥品監督管理局提供的本地食品安全監管的規範性文件分佈較混亂，地方文件公示在國家法規中。有的地方除行政審批網站外，還在所屬市級政府門戶網站中提供了審批事項信息，但在37家網站中，隨機抽取10條審批事項信息，兩處網站全部一致的僅有5家。
在預算方面，各部門公佈的信息仍然顯得籠統，特定事項的支出情況仍然無法從中知曉。在預算的四級目錄類、款、項、目中，有的地方細化到“款”，最多的公開到達了“項”層次。不過，所謂類、款、項實際上是指財政經費來源渠道和支出渠道，仍然不足以反映每一筆錢真正流向哪，作何用途。對於民眾而言，是“看不懂”，不足以了解真實的經費運行情況。
《條例》不少地方規定模糊，自由裁量空間大
政府主動公開的信息範圍從一開始就很不明確。《條例》對主動公開範圍的規定採用概括式和列舉式兩種方式。首先用概括式規定了行政機關對於“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規和國家有關規定應主動公開的”等四類政府信息要主動公開。但對其中哪些事項涉及相對人的切身利益，哪些事項需要社會公眾廣泛知曉或者參與等等，都沒有一個明確的標準，也缺乏一個相應機構來確定這些標準。接著，《條例》列舉了縣、區、鄉鎮各級人民政府及其部門應當主動公開的重點信息。其中，有的列舉事項是具體明確的，具有較強的可操作性。但有些事項過於籠統，如城鄉建設和管理的重大事項、社會公益事業建設的情況等等。這就給政府部門留下較大的自由裁量空間，使政府所公開的信息難免具有較強的傾向性和選擇性，在一定程度上為政府不公開信息提供便利。
公民個人申請公開障礙多成本高
大量信息未能公開的另一重要原因是依申請公開平臺存在問題相對較多。首先，在線提交系統的普及率較低，有些政府部門雖然提供了在線申請系統或電子郵件申請方式，卻無法順利提交，有些政府部門則只接受當場書面申請。
非法收集申請人個人信息和要求説明申請用途的情況也十分普遍。社科院調研組成功發送申請的51家國務院部門中，15家要求必須提供法定信息以外的個人信息，13家要求必須提供申請用途。另外36家雖未明示，但調研組空出相關欄目發送申請後，12家採用電話或郵件形式要求補充工作單位、身份證號碼等個人信息，10家要求補充申請用途。另外，還有12家無任何形式回復，僅有10家在收到申請後未要求調研組補充信息且給予相關答覆。
個別政府部門還為公開設置障礙，增加申請人申請成本。個別在線申請平臺設計不合理或採用技術手段增加公眾申請難度、成本。有的網站要求申請人必須實名註冊方可提交申請，有的網站設計的聯絡電話欄目只允許填寫固定電話號碼等。廣東省及其下屬的幾個城市對申請人身份進行驗證，凡是廣東省以外的居民，不得在線申請。同時，政府部門濫用“一事一申請”的情況比較明顯。另外，部分政府部門不一次性告知申請人需補充信息的內容，造成調研組多次補充信息，無法順利完成申請。
搪塞拒絕理由很多，“秘密”成為信息公開擋箭牌
涉及依申請公開(被動公開)的各類數據公開情況不理想，全部公開所申請信息的情況非常少。大多數部門部分公開或不予公開，有的部門雖然告知了取得信息的方法，但調研組無法根據其提示獲得所申請的信息。國務院部門中有9家向申請人全部公開了所申請信息，省級政府部門中有3家，較大的市中有3家。
2011年，國務院部門依申請公開數據的公開情況較之上一年有所下降。各種數據比如申請總數、申請量居前列的事項、經審查受理申請的情況、答覆分類情況、行政復議、行政訴訟、投訴數量情況等，信息透明度不高。59個國務院部門中僅有9家提供了投訴的數據，僅佔15%。省級政府和較大的市中，沒有一家按照本級政府、下級政府、所屬部門三類信息詳細提供收到申請的數量。而“信息不存在”、“影響社會穩定”、“涉及國家秘密”等語焉不詳、牽強附會的理由成了拒絕公開的藉口。
政府不重視是內在原因
中國歷史上的政府部門大都習慣於暗箱操作，“民可使由之，不可使知之”的觀念至今仍有潛移默化的影響，官本位、特權思想依舊根深蒂固，甚至把老百姓看成是政府的對立面，加之民主法制觀念淡薄，一些公務人員缺乏政府信息公開的責任意識，漠視公眾的知情權，依舊堅持“我想公開就公開，不想公開就不公開。我想怎樣公開就怎樣公開，想公開多少就公開多少”。同時，政府作為信息獲取、製作、發佈的主體，往往從自身利益出發反對信息公開或採取各種方式阻撓信息全面、自由公開。更有甚者，一些部門及其公務人員利用自身的特權地位對掌握的信息進行尋租，追求利益最大化，從而使中國政府信息公開難以真正步入正軌。
行政救濟缺乏，幾乎沒有監督問責機制
《條例》專門對政府信息公開的行政內部監督方式作了全面規定：一是各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度；二是政府信息公開主管部門和監督機關負責對行政機關信息公開實施情況進行監督檢查；三是各級行政機關定期公佈行政機關政府信息公開工作年度報告；四是相對人認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監督機關或政府信息公開主管部門舉報；五是相對人認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以申請行政復議。這些規定看似完善且成體系，但實際上對行政機關觸動不大，幾乎沒有約束力。
這種現象一方面是因為行政機關的上下級監督並不能解決問題。另一方面也是由於原本法定的監督機構的缺位。原本，人大和政協應該是政府的監督機構，代表民眾監督和評議政府，但實際上，一則他們本身的一般性監督都尚且做不到位，二則《條例》中基本沒有規定人大的關於監督問責政府信息公開的任何職能。在信息公開上缺乏監督可以説是必然的結果。
更重要的是司法救濟長期缺位
沒有救濟的權利不是真正的權利。司法是權利救濟的最後一道防線，中國《行政訴訟法》第十一條規定，只有侵犯人身權、財産權的具體行政行為才屬於行政訴訟的受案範圍。但第2款規定：除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件司法保障行政相對人依法獲取政府信息的權利是有法可依的。
然而，現實中的許多政府信息公開案件中，人民法院往往以“不符合起訴條件”為由駁回起訴，甚至以“無先例可循”不予立案或不作任何裁定。究其根源，在中國當前司法行政化的背景下，司法機關的人、財、物受控于行政機關，要讓司法比較超脫地監督行政，只能是“紙上談兵”。北京市民朱祥福向鎮政府申請關於拆遷安置的信息，得到“信息不存在”的答覆後，便提起訴訟。海淀區人民法院竟然引用《條例》第33款第一款的規定“公民、法人或其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或政府信息公開主管部門舉報”，裁定不予受理。而第二款規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵害其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”第33條賦予行政相對人舉報、申請行政復議和提起訴訟的權利，從法條規定來看，三種途徑應當是選擇性的，並不存在前置性的救濟方式。如果按照法院的解釋，我們的政府信息公開幾乎陷入了一個無法救濟的困境。
投票調查
立法不嚴、有法不依，政府信息公開的問題都也是中國法制化過程中的問題。提高監督和司法的獨立性，使他們能夠有所作為，方為根本出路。
