南京市市長季建業向公眾委員頒發聘書

5月24日下午，南京首屆城市治理委員會正式履職，南京市首屆城治委主任、市長季建業向45名公眾委員頒發聘書。

成立城治委、鼓勵公眾參與城市治理，這是我國城市管理模式的重大創新，也是全國首創。

據了解，45名公眾委員來自社會各行各業，通過自願報名、搖號、公示等程序産生，最大年齡為82歲。在昨天召開的第一屆城市治理委員會第一次會議上，季建業説，實施城市治理，就是要採用中西醫結合的辦法，把城市看做一個有機的整體，市民共同的家園，發動社會公眾共同參與城市治理，推動城市治理由傳統的政府單向管理轉向政府、社會與公眾的雙向互動、協同治理，切實解決好廣大市民關心的市容市貌管理、街巷整治和小區出新、違章建築管控、垃圾分類、流動攤販、公共交通、環境治理、渣土車管理、公共秩序、停車難（亂）等十個方面的熱點難點問題，實現城市品質、市容市貌、人居環境的提升，讓我們的城市更美好。[詳細]

南京城管“圍觀執法”

行政權是公權力中極其重要的組成部分，行政權在行使的過程中，缺乏監督就非常容易出現亂象，然而如何監督行政執法，這一問題一直無法得到真正解決。

城市管理是行政執法中極其重要的一個組成部分，也是最容易引發矛盾和爭端的部分。

2008年4月23日晚9時，南京市棲霞區華電路一家燒烤店內，兩名南京青年因與街道城管人員發生口角，遭到執法人員的圍毆。事情的起因竟是因為這兩位市民在看到城管執法時，對城管執法人員豎了“大拇指”並在言語上進行指責，竟被南京棲霞區邁皋橋街道城管執法人員打得大便失禁、右臂骨折。

事發後，邁皋橋街道城管首先否認發生打人事件，然而事發時的燒烤店門口安裝了監控探頭，記錄了事件過程，幾名城管人員在被豎大拇指後，一起撲上來，有的按住脖子，有的扯住衣服，有的揮拳打上去。僅幾秒鐘，五六名城管人員就將兩名市民拖出小店繼續毆打。

監控曝光後，邁皋橋街道城管科一城管隊員被警方刑事拘留，城管科副科長王銀進被免職，科長葉路和4名協管員被停職，分管城管工作的街道副主任也被要求書面檢查。

這一事件讓南京城管成為千夫所指。此時正在山東聊城召開的全國城管執法局長聯席會第二屆年會、第三屆城市管理行政執法經驗交流研討會上，與會的全國300多名執法局長對這一表示“震驚”，對粗暴執法予以了譴責。

而這一事件也成為近年來，群眾針對南京城管負面評價的總爆發，南京市民都表示，城管的負面形象可以説早已根深蒂固，很難輕易扭轉，正面的形象需要實際行動中的文明執法來長期經營。[詳細]

中山陵

南京市中山陵風景區以及其所在的紫金山，地處南京城市東側，風景秀麗，整個風景區內有眾多名勝古跡，這是南京展示對外形象的一個重要窗口。一直以來，為了方便中山陵風景區的管理，南京市成立了直屬南京市政府的中山陵園管理局，統一管理整個風景區。

2013年4月初，南京數家地面媒體曝光，在中山陵風景區內，一處名叫鍾山山莊的小區內藏著400多處違建，然而多年以來，這個小區內的違建問題卻一直沒有得到解決。

在具體執法中，南京市中山陵園管理局與南京市玄武區城管局之間就管轄權和執法權産生了很大分歧。

南京市玄武區城管部門表示，根據《南京市中山陵園風景區管理條例》規定，“中山陵園風景區管理機構，負責風景區的保護、利用和統一管理工作。未經批准或者不按照批准要求在風景區內從事建設活動的，責令停止建設、限期拆除。”這説明鍾山山莊小區違法建設的管控與拆除，執法主體均應為中山陵園管理局，玄武區城管執法部門不具備行政執法主體資格。

然而中山陵園管理局行政執法支隊的負責人則表示，中山陵園管理局並沒有行政強拆權，“根據《南京市城市治理條例》有關規定和屬地管理原則，不論違法建設在什麼區域，城管部門、規劃部門和區政府、街道辦事處都是監管的第一責任主體，城管部門查處違法建設有明確的行政措施與手段，因此鍾山山莊的拆違工作主體是玄武區城管部門。”

更讓城管部門尷尬的是，在2005年，玄武湖街道、玄武區城管行政執法局在中山陵園風景區紅線範圍內拆違，被違建當事人以越權執法為由提起行政訴訟，玄武湖街道、玄武區城管局最終敗訴，向當事人賠償了20多萬元。這一行政訴訟案件的敗訴使得城管部門對於進入中山陵園風景區紅線範圍內進行執法疑慮重重。

擁有強拆權的城管部門不敢管，而在管理紅線內的中山陵園管理局卻沒法管，這一事件暴露出了南京市相關部門在行政執法仍然存在不少問題和薄弱環節，相互推諉、有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然存在。

經過媒體密集曝光後，南京市政府迅速行動起來，南京市政府法制辦經研究後表示，中山陵園管理局作為中山陵園景區的管理機構，應當依法履行對景區內違法建設的監管和控違職責，是景區內違建管控的第一責任人。

根據國務院《風景名勝區條例》和《南京市中山陵園風景區保護和管理條例》明確規定，風景名勝區管理機構負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。對未經批准或者不按照批准要求在風景區內從事建設活動的，由風景區管理機構責令停止建設、限期拆除，對個人處以2萬元以上5萬元以下罰款，對單位處以20萬元以上50萬元以下罰款。

《南京市城市治理條例》也規定，開發區、風景區、火車站等窗口地區的管理機構，按照各自職責負責轄區範圍內日常城市管理工作，並可以接受城市管理相關部門委託行使相關職權，中山陵園管理局完全可以依據《行政強制法》申請法院實施司法強拆，或者提請政府交由城管部門實施行政強拆。

這一解釋為中山陵園管理局與城管部門的聯合執法提供了法理依據。隨後中山陵園管理局與玄武區聯合成立了鍾山山莊環境綜合整治工作指揮部，全面開展拆違工作。

據綜合整治工作指揮部的工作報告，僅用半個多月的時間，到4月下旬，鍾山山莊小區內就拆除違建406處，共計5040平方米，達到九成多，而剩餘的10處、近100平方米違建也將儘快拆除。

除了對小區內的違章建築進行了強力拆除外，對於整個事件中暴露出的行政執法人員相互推諉、不作為的行為，南京市紀委也介入並給與中山陵園管理局相關5名責任人停職檢查、通報批評等處分。

針對一些居民擔心拆違不徹底的顧慮，中山陵園管理局表示，將加大巡查力度，防止違建回潮。

至此，這一起源於媒體曝光，發酵于兩部門互相推諉，高潮于上級政府強勢介入的“非典型拆違”在運動式的治理下，迅速進入尾聲。[詳細]

南京街頭的學雷鋒活動

近日，鍾山山莊的“非典型拆違”引起社會強烈關注。在多重行政執法權交叉的情況下，行政執法的不作為不僅損害了群眾的切身利益，更損害了政府的公信力。

行政執法既是行政機關的職權，也是其職責。行政執法的範圍包括自然資源和生態環境保護、食品藥品安全監管、城市治理和違法建築查處、道路交通管理、開發區景區和窗口地區管理、公共安全和社會秩序維護，以及政府確定的其他行政執法。

這些繁雜的行政執法事項，每一項都與人民群眾的生活息息相關，而這其中涉及到城市管理、環境保護等方面，問題更是層出不窮。在我國，政府需要管理的事務十分龐雜，行政執法在具體實踐中往往會出現種種問題，違法行政、行政不作為、亂作為在很多方面已經影響到了政府行使行政權力的形象和效果。

核心的問題在於行政執法在行駛行政權力的同時，缺乏有效的監督和處罰。如果存在一套強有力的行政執法監督體系，類似于鍾山山莊小區內的違建不可能存在長達十多年之久。

此時構建一套行之有效的行政執法監督體系便成為重中之重，就在鍾山山莊拆違的同時，南京市相關政府部門也在進行著一場深層次的改革，試圖構建一套適合南京的行政執法監督體系。

誰來監督行政執法

南京本地媒體行業發達，城市管理、環境保護、交通執法等行政執法行為在發生問題時，往往在第一時間即被媒體曝光，而根據媒體曝光，相關政府部門才會跟進查處。

這種運動式的行政執法監督更多針對個案，一些熱點問題能夠很快得到解決，然而更多的問題被隱藏在冰山之下，沒有一套行之有效的體系對其進行監督。

為了解決這樣的困境，從去年年底開始，南京市政府法制辦公室組織了《南京市行政執法監督辦法》（以下簡稱《辦法》）的起草小組，這一《辦法》將從制度上有效的解決多部門推諉、違法行政、不作為或者亂作為的情況。起草這一《辦法》的宗旨即為解決行政執法時遇到的種種問題，強化政府的行政執法監督職能，規範重點領域行政執法。

5月20日，南京市政府法制辦公室召開了《南京市行政執法監督辦法》起草聽證會，並公佈了《辦法》的聽證會稿，就《辦法》的正式出臺聽取各行各業代表的意見。

在《辦法》的聽證會稿中，首先明確了政府法制部門作為行政執法監督的主體，要求市、區人民政府加強政府法制部門的建設，配備與行政執法監督工作相適應的機構和工作人員，提供必要的工作保障。行政執法監督工作所需的經費納入政府財政預算。

與國內其它地區出臺的類似《行政執法監督辦法》相比，南京市政府法制辦在起草這一辦法時，更加注重具體實踐中的應用。

根據《辦法》中的設計，在政府法制部門的主導下，對行政執法進行監督分為內部層級監督和外部監督相結合。

內部層級監督主要依靠行政執法監督員，目前南京市已經擁有1558名行政執法監督員，這些監督員包括行政執法監督員和特邀監督員兩類。行政執法監督員主要由政府法制部門工作人員組成，而特邀監督員的構成則包括人大代表、政協委員、專家學者、志願者以及其他社會人士。這些監督員可以監督行政執法的過程，將行政執法情況彙報給政府法制部門，並參與執法監督、執法檢查等活動。

外部監督主要包括投訴舉報制度以及媒體監督，尤其是《辦法》中單獨規定，行政執法機關以及執法人員應當接受媒體和社會輿論監督。對媒體等途徑反映的違法或者不當行政執法行為，行政主管部門、政府法制部門應當認真調查、核實，並依法及時作出處理。

群眾監督行政執法

南京市這一《辦法》的出臺，必將對行政執法的運行産生重大的影響，一個明確的監督體系將能更好督促行政權力為老百姓服務。

南京市政府法制辦的相關負責人向央視網記者介紹，這一《辦法》如果推進順利，將在今年年底前能夠順利實施，屆時，南京市所有的行政執法行為都將受到有效監督。

目前南京市已經確認行政執法主體達到1283個，其中市級537個，11個區746個，全市共有不包括公安在內的行政執法人員超過1.7萬名。

為了更好的發揮行政執法的效能，南京市已經全面推進行政執法的規劃化建設，1.7萬名行政執法人員必須通過由法制部門組織的培訓考試，獲得行政執法證件後，才能行使行政執法權力，而對於行政執法體制的改革也在不斷深化推進。

根據《辦法》的規定，法制部門將在行政執法監督上承擔最主要的責任，並需要構建一套完整的行政執法監督體系。

南京市政府法制辦的相關負責人介紹，如果《辦法》實施，市民在遇到每一起行政執法行為時，都可以向執法監督員或者媒體舉報，執法監督員可以深度介入到執法過程中，要求行政執法人員就這一執法行為進行解釋，如果執法監督員或者媒體認為這一解釋並不合理，可以向法制部門反應，法制部門將跟進調查，並作出相應處理。

透明公開公平

在聽證會上，有市民代表認為，這一監督體系的建立，核心在於監督員的産生，為防止出現相關部門可能自行圈定行政執法監督員的現象，應該向社會公開招募，在此基礎上引入競爭機制，對發揮作用突出、工作成效顯著的行政執法公眾監督員，應予以表彰獎勵，對不履行職責的監督人員則應該淘汰。

也有市民代表表示，只監督不追責肯定不能真正的發揮行政執法監督的威力，他們建議，《辦法》應該詳細規定行政執法人員承擔行政責任、經濟責任、法律責任的各種情形，有多少責任就追究多少責任，絕不能以追究一種責任了事而不追究其他責任。代表們建議賦予各級政府法制辦執法追究的建議權，並向有權機關移送，對於處理結果也要及時反饋。

市民代表們希望，無論規範行政執法還是行政執法監督都應該形成常態機制，行政執法機關確實應當加強重點領域的行政執法工作，但不應該流於形式，更要防止出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的“運動式”執法現象。[詳細]

近20年來，我國先後出臺了《全面推進依法行政實施綱要》、《關於加強法治政府建設的意見》等綱領性文件，對行政機關自身行為和行政監督提出了明確要求。同時，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》相繼頒布，也進一步規範了執法主體、執法行為和執法責任。

如何更有效的監督行政執法，南京市早在1994年就開始嘗試，在1994年南京市第30號政府令，即制定了《南京市行政執法和執法監督暫行規定》，然而這一暫行規定對行政執法的規範多，對於行政執法監督的規定卻顯得籠統，尤其對於具體案例的處理，這一暫行規定可操作性不強。也導致城管等行政執法部門很難在執法過程中受到行之有效的監督。

南京市政府法制辦公室相關負責人表示，目前對行政執法監督的部門很多，但是紀委監察部門主要針對公職人員，人民代表大會及常委會主要針對的是文件的合法性，而此次南京起草並準備出臺的《南京市行政執法監督辦法》的立足點在於為監督具體行政執法行為提供一個規範性文件，並明確監督主體和監督方式。

“這個《辦法》的出臺，我們是希望能夠更接地氣，操作性更強，目前方案只是初步定稿，未來正式生效時，我們肯定要進行更加深入的研究，修改《辦法》中考慮不週之處，使得這一《辦法》能夠真正發揮作用。”南京市政府法制辦公室行政監督處一位負責人這樣説。

與國內其它地區的行政執法監督條例相比，南京的《辦法》更加注重實踐，《辦法》不僅明確了行政執法監督的整套體系，更是明確了管轄爭議、聯合執法、綜合執法、邊緣區域執法以及不履行職責、不作為、亂作為的詳細規定，使得整個《辦法》操作性更強。

在《辦法》中，還專門拿出一章明確了行政執法的違法責任，行政執法機關、行政執法人員以及監督人員都必須堅守責任，否則一旦查實，將面臨嚴重的處罰。

江蘇省委黨校教授朱木斌表示，行政執法責任追究制的推行，既有利於加強依法治國、依法行政，也有利於人民群眾對領導幹部的監督，促進廉政建設。同時，這一制度的完善，也保護了行政執法人員的切身利益，有利於執法人員打消顧慮、嚴格執法、忠於職守。應當明確行政執法違法責任追究的相關因素。在行政執法過程中，什麼樣的行為造成什麼樣的後果，應當以什麼樣的方式追究什麼人的責任，這些在將來出臺的辦法中都應當進一步明確。[詳細]