1月16日18時，夜色掩蓋了霧霾，潘成才走出哈爾濱市松北區政府，長吁短嘆，與區長劉臣兩個小時的交涉，幾無收穫。潘成才記不清這樣的交涉有多少次了，但結果都一樣，“他們還在拖，就是不想給”。

這個59歲的老知青，是國家高新技術企業成才集團的老總，業務涉及塑膠、路橋、房地産等，員工上千，年純利潤過億。然而，輝煌只維持了很短的時間，就在一次“被招商”的經歷中覆滅。

“八年前，墊錢建市政基礎設施，政府説用土地置換，我投進了4個億。”潘成才很自豪，但隨後語調灰暗，“沒想到這屆領導不認了，地不給，工程款也不給”。

讓潘成才更無力的是，黑龍江省政府責令松北區履行協議的行政復議決定書，以及近10位省領導的10多次批示，也在執行中受阻。

“沒地開發，又收不回錢，欠下鉅額外債，5年前集團全部停業，損失不可估量。” 潘成才説。

企業家：墊錢基建一無所得 集團無奈全部停業

時間回到9年前。

2004年2月，松北設區，作為被招來的客商，潘成才拿著籌來的4億元，準備到這裡建廠。時值全國土地凍結無地可用，而處處荒灘的松北大力開發建設，這閒置的4億元一下成了“熱錢”。

為解決市政基礎設施建設資金緊張的問題，2004年12月22日，松北區政府出臺了《關於採取市場化模式建設市政基礎設施的意見（試行）》（哈松政發[2004]22號，以下簡稱22號文件）。

22號文件規定，中標人可以通過土地收購儲備機構，以招拍挂的形式，換得建設用地，其在市政項目的投資可用於衝抵應繳的土地出讓金。

“當時區長和書記三天兩頭找我，讓我用建廠的錢先搞市政建設，他們用土地置換。”潘成才回憶説。就這樣，他2006年接下了三環路5標段、6標段間排污工程和東北亞規劃36、43、57路污水管道工程。

22號文件規定，招投標機構應依據黑龍江省市政工程定額及哈爾濱市工程造價信息，編制基礎設施項目競標價格上限和下限，施工企業分包價格不得低於競標價格下限，“執行國家強制性結算”。

“我一家被安排冒充三家競標企業，1月份中標，2月末簽施工合同，圖紙3月15號才出來，然後開工，8月份簽的工程置換土地協議。”潘成才説，協議是格式合同，只能填置換項目概況和蓋章。

協議明確，松北區拿來置換的是北至三環路、西鄰前進堤、南鄰虎園用地、東靠規劃18路之間的87900平方米土地，每平方米700元。“之前變了兩次，最早那塊地近40萬平方米。”潘成才説。

2006年8月30日，潘成才在工程完成80%後，書面要求松北區履行土地招拍挂程序。12月1日，松北區向市國土局發函，請求啟動招拍挂，12月5日，潘成才繳納了68.8512萬元土地使用費。

2006年11月20日，工程完工，第二年通過驗收投入使用。“墊款近2億，買設備1億，購原料近1億。”潘成才説，原計劃建廠的錢全投進去了。

事情也在此時發生了轉折。上任一年的松北區第二屆領導，對工程結算産生異議。

在哈爾濱市政府明確“認可歷史、認可合同、認可22號文件規定的結算原則”前提下，2008年12月5日，松北區長辦公會決定，以竣工時現場實際發生三方認可的工程量，作為結算依據。

2009年6月29日，松北區政府、建設單位、施工單位、監理單位和共同確定的評審單位黑龍江力得爾工程經濟技術諮詢事務所，進行了現場聽證和勘察，按22號文件和合同約定確定了工程量。

10月28日，五方形成備忘錄，時任松北區區長王沿民和各單位負責人簽字，備忘錄標明：力得爾事務所依據22號文件、施工合同和三方認可的材料形成的評審意見，松北區政府均予以確認。

2010年4月6日，力得爾事務所出具結算審核報告，三環路江北5－6標段污水管道工程審定造價為88792615.36元，東北亞規劃36、43、57路污水管理工程審定造價為31069817.45元。

松北區財政評審中心4月23日簽收了結算審核報告。

不料，材料送到松北區第三屆領導那，“他們又不認了，我還是錢地兩空。”潘成才説。

省行政復議責令履行協議 省領導批示10余次未果

因松北區一直未按協議承諾置換土地，潘成才向哈爾濱市仲裁委員會申請仲裁。2010年7月13日，該仲裁委員會以無權處理行政合同糾紛為由拒絕受理。

7月14日，潘成才向黑龍江省政府提出行政復議申請，這才得知協議簽訂時那塊地中有集體所有土地，還有水利設施國有用地，不具備掛牌出讓條件。

“當時的感覺就是被騙了。”潘成才説。

2006年12月28日，經黑龍江省政府批准，那塊地中的集體所有土地才被徵收為國有建設用地。2007年12月13日，省水利廳才同意將水利設施國有用地納入松北區建設用地項目管理。

在行政復議期間，哈市國土局于2010年8月18日發佈公告，欲將該土地使用權掛牌出讓，被省政府發出土地凍結令叫停。

經聽證審查，2011年2月24日，黑龍江省政府作出行政復議決定，潘成才所屬公司完成協議約定的施工義務，土地不具備掛牌出讓條件致潘成才無法競得土地，過錯責任應由市政府承擔。

黑龍江省政府認為，2008年6月25日，哈爾濱市政府批准收回該宗土地中的水利設施國有用地的使用權後，該宗土地就具備了掛牌出讓條件，然而直到2010年8月18日才掛牌出讓，構成行政不作為。

黑龍江省政府責令哈爾濱市政府，“自收到決定書之日起60日內履行協議中承諾的全部義務，依法承擔過錯和行政不作為的法律責任。”

官司贏了，沒想到執行中卻卡在了工程款結算上。

潘成才認為按22號文件和合同約定應該走定額，放坡系數執行國家強制性標準，“這是招商時給的優惠條件”，工程量以三方勘察簽字的為準。但現在松北區認為，應按現場實際系數和實際工程量。

2011年10月19日，松北區將成才集團告上法庭，12月5日，潘成才向省高級人民法院起訴，兩案合併到省高院審理。

11月28日，黑龍江省政府法制辦向省住建廳發函，要求對雙方工程造價糾紛提出處理意見，以便市政府儘快履行行政復議決定。

2012年1月9日，黑龍江省住建廳復函，認為之前五方簽字的備忘錄應視為合同組成部分，力得爾事務所出具的結算審核報告可作為雙方工程造價的結算依據。

“省住建廳都認可了，松北區就是不認。”潘成才無奈又不解，“省政府和住建廳都管不了？”

2012年2月3日，省政府發出責令履行行政復議決定通知書，認為松北區與成才集團工程款問題，應當認可力得爾事務所審定的工程價款數額。

通知書列出三點原因：一是備忘錄中已簽字認可，二是省住建廳認可，三是《黑龍江省建設工程造價管理規定》明確，“任何部門或者單位不得對已經結算完畢的工程竣工結算再行審查”。

省政府責令哈爾濱市政府于2012年3月底前履行2011年2月24日作出的行政復議決定，現任省委常委中有6位常委曾作出批示，處理解決此事或要求松北區執行省政府決定，但至今無果。

黑龍江省委常委、哈爾濱市委書記林鐸，在當市長期間就作出8次批示，當書記之後又作出5次批示，要求松北區執行省政府決定，有過錯要承擔，甚至在批示中感慨，“這件事搞得太複雜了”。

10月10日，黑龍江省政府法制辦將此案轉至省監察廳督辦，尚未有結果。11月16日，黑龍江省高院就工程款糾紛作出民事裁定，因省政府作出的決定書和通知書無處理結果，本案無依據，中止訴訟。

松北區：協議無效不能給地 結算分歧不能付錢

“辦企業、搞工廠，都是我和股東的錢，從沒貸過款，沒想到當了一回招商企業，把企業賠進去了。”潘成才嘆著氣説，外面欠1500多萬，一直還不上，只好不斷加利息，現在滾到2800多萬了。

原來是座上賓的潘成才如今在松北區政府總吃閉門羹。今年1月15日，正在北京的潘成才接到松北區的通知，區長劉臣要見他。“難不成是有戲了？”潘成才連夜飛回哈爾濱。

16日16時，記者隨同潘成才一行三人來到松北區政府，區長劉臣和區法制辦主任孫舉負責接待。據潘成才説，這是省政府行政復議決定書下來後，兩人的第一次會面。

關於置換的那宗土地問題，劉臣態度很明確，土地使用權的獲得必須通過招拍挂，置換是不合法的，所以當時松北區與潘成才簽的協議是無效的。

潘成才當即予以反駁，認為2007年國土部才明確出讓國有建設用地必須招拍挂，2002至2007年各地均可實行有條件的招拍挂，當時松北區承諾企業墊資1億以上，是國家級高新技術企業即可。

記者在黑龍江省政府行政復議調查筆錄中看到，時任主管副區長倪大鑫承認區招商引資有政策，排污管網建成後，對相應土地可摘牌。

“不能缺錢時招商，説一個政策，完工後就用另一個政策，這不是打劫嗎？”潘成才説，“而且省政府行政復議決定書也認定協議有效，説白了，就是土地現在增值近10倍，不想給了。”

“如果行政復議決定書中標明協議供地，我就執行。”劉臣説，但決定書中沒有這麼寫。而潘成才認為決定書中要求松北區履行協議中承諾的全部義務，就包括了約定的工程置換土地。

劉臣明確表示，不是他們不執行省政府行政復議決定書，只是在“想辦法研究怎麼落實”。他們不認可工程定額和執行強制性標準的結算原則，“挖開，按現場實際重新算，有多少算多少”。

潘成才説，力得爾事務所出具的結算審核報告，有公章，並有三方現場簽字確定的工程量。劉臣對此並不認可，認為他們的審核有問題，雖然區財政評審中心已經簽收了，但“簽收不等於認可”。

潘成才表示，力得爾事務所是當時五方認定的，而且現場確定了工程量，在備忘錄中都簽字認可，省政府和省住建廳也認可他們的結算審核報告。“這麼多年了，挖開能反映當時現場嗎？”潘成才説。

劉臣則表示對一些事情不是很清楚，一邊和潘成才交涉著，一邊讓孫舉記錄：找誰誰誰求證，查一下某企業的行政復議決定書是怎麼寫的，看一下檔案館中的內業資料。

最後，劉臣給出處理意見，尊重歷史、客觀公正、實事求是，一些相關法律和依據還要繼續研究，只要拿出他們認為真實有效的付款依據，他就簽字付款。

兩家單位的“一把手”，兩個小時的交涉，分歧依舊，事情仍在原地踏步，而潘成才已經等不及了，“明年五一租的廠房就到期了，而建廠的錢卻陷進工程裏拿不到”。

潘成才鑽進車內，發動汽車，兩束燈光劈開夜色，孤獨地伸刺向遠方，荒灘上建起的樓群疾速退去……[詳細]

2004年2月，黑龍江省哈爾濱市松北設區，與招商來的企業成才集團達成協定，讓其先投資市政建設，區裏用土地置換。然而工程結束多年，省政府責令履行協議的行政復議決定也已過執行期，現任松北區政府仍未兌現承諾。

北大法學院教授姜明安以及北京市中喆律師事務所主任律師孫敬國在接受記者採訪時表示，行政機關接到行政復議決定後，如拒不履行或者無正當理由拖延履行，直接負責的主管人員應依法給予行政處分。

2004年12月22日，松北區政府出臺了《關於採取市場化規模建設市政基礎設施的意見（試行）》規定，中標人可以通過土地收購儲備機構，以招拍挂的形式，換得建設用地，其在市政項目的投資可用於衝抵應繳的土地出讓金。隨後，松北區政府與成才集團雙方簽訂了市政工程置換土地協議。

該協議約定，由成才集團負責施工三環路5標段、6標段間排污工程和東北亞規劃36、43、57路污水管道工程，並以上述工程的工程款置換北至三環路、西鄰前進堤、南鄰虎園用地、東靠規劃18路之間的87900平方米土地，每平方米700元。

北京市中喆律師事務所主任律師孫敬國認為，該協議屬於行政合同，符合當時的法律規定，是合法有效的。“哈爾濱市松北區現任政府推翻前任政府與成才集團達成的市政工程置換土地協議，構成行政行為違法。”

據了解，成才集團已向黑龍江省人民政府提起行政復議，黑龍江省于2011年2月24日作出行政復議決定，確認市政工程置換土地協議合法有效，成才集團已完成協議約定的施工任務，土地不具備掛牌出讓條件致成才集團無法競得土地，其過錯責任應由哈爾濱市政府承擔。

該行政復議決定同時認為，2008年6月25日，哈爾濱市政府批准收回該宗土地中的水利設施國有用地的使用權後，該宗土地就具備了掛牌出讓條件，然而直到2010年8月18日才掛牌出讓，構成行政不作為。並責令哈爾濱市政府，自收到決定書之日起60日內履行協議中承諾的全部義務，依法承擔過錯和行政不作為的法律責任。

孫敬國律師強調，需要注意的是，應當履行上述行政復議決定的主體是哈爾濱市政府，“行政復議機關作出的行政復議決定，一經送達，即發生法律效力，申請人、被申請人和第三人都必須執行。履行行政復議決定，是作為被申請人的行政機關必須履行的法定義務，如果其拒絕履行，就構成行政違法行為。”

北大法學院教授姜明安在接受央視網記者採訪時也指出，《行政復議法》第三十二條明確規定：“被申請人應當履行行政復議決定。被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行”。

姜明安認為，行政機關接到行政復議決定後，必須在復議決定所規定的期限內予以履行，如拒不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定，應當承擔相應的行政責任：對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。行政機關的法定代表人負有首要的、當然的責任，當被申請人拒不履行行政復議決定時，就應由其法定代表人承擔行政處分責任。

2012年2月3日，黑龍江省政府發出責令履行行政復議決定通知書，責令哈爾濱市政府于2012年3月底前履行2011年2月24日作出的行政復議決定，但至今未果。

“因此，成才集團有權要求黑龍江省政府監察部門督促哈爾濱市政府履行行政復議決定，並對哈爾濱市政府及松北區政府的主要負責人員給予行政處分。”孫敬國律師強調。[詳細]

舊一屆的政府官員離任之後，新上任的領導卻堅持不為前任留下的賬“買單”。新官不理舊賬的背後，是一個企業“被招商”的覆滅之路，一次企業向政府“討債”長達8年的艱辛歷程，更是一個區政府公信力逐漸自損的過程。

2004年2月，黑龍江哈爾濱市松北區，資金緊張，時任區政府領導找到準備到該地建廠的成才集團，讓其先投資市政建設，區政府用土地置換。然而工程結束，松北區政府新一屆領導卻未兌現承諾，儘管黑龍江省政府于2011年2月做出行政復議決定，責令現任市政府為第一屆領導留下的賬“埋單”，但現任市政府依然堅持第一屆領導簽訂的協議是無效的，拒絕對成才集團進行賠償。

“新官不理舊賬”的亂象並不僅僅發生在松北區，因為政府部門領導調動，不少地方省市都留下了一筆“糊塗賬”。2008年，廣東茂名政府機構改名換姓後，新單位不接舊債務，“賴”工程款長達13年；2010年7月，媒體曝出新疆博爾塔拉蒙古自治州博樂市城建局新上任的領導不認舊賬，致使新疆一企業身陷困局；同年8月，河南登封曝出新官上任不認舊賬，12位農民5年討不回工程欠款……種種不認舊賬背後，是官員職責認知的誤區，是政府失信於民的縮影。

官員在職期間，所實施的政策和對人民的承諾代表的是其所供職的公權力部門的職能和職責，而並非是其個人承包的事務。官員的離任，也只是代表著其個人職位的調整，並非其所供職的公權力部門職能和職責的終結。因而，上一屆的官員離任後，並不代表著其在任期間欠下的民生賬單可以就此一筆勾銷，也不意味著其在任期間所實施的執政政策的結束。

一些地方新上任官員，拿“上屆領導定下的事，自己不清楚”或者前任領導簽訂的協議無效等藉口當理由，拒絕為舊賬“埋單”顯然站不住腳。新官上任，繼承的不僅是前任的職位，更是政府的職能和責任。無論是“新官”還是“舊官”，代表的都是一個政府或部門。因而，一切民生的舊賬，上屆領導未完成的對人民的承諾，新任的官員都必須當將這份責任接過來，責無旁貸地為上一屆領導“埋單”。否則，就是失責於民、失信於民。

新官不認舊賬的背後，不僅是一些地方官員職能和職責認識未到位，更多的折射的是地方執政政策缺乏連續性、一些地方官員在執政思維上的存在謬區。

不少地方領導上任之後，往往不是從地方的整體利益和長遠利益為考慮，而是從自利性原則出發，為了儘快出政績，往往熱衷於上新工程、搞新項目，企圖一竿見影，在最短的時間內做出容易見效的“面子工程”，獲取升遷的資本，而不顧城市的長遠發展。在這種執政思維的指導下，一些地方官員新上任後，很難做到與前任政策保持延續性，在前任留下的政策上繼續完善、追求城市長遠規劃和發展，而是習慣於對已經生效的政策和合同隨意修改、廢止、甚至不認賬，習慣於開啟短期見效的新政。

“領導一句話就變”、“一任領導一個調”造成不少資源和資金的浪費不説，也使得城市的規劃和發展進入了一個死衚同。新上任官員不理舊賬、失信於民這種執政方式的隨意性，本身也是公權力失序的縮影，是“人治”大於“法治”的現實謬區。

黑龍江松北區的這起新官不認舊賬事件中，區政府新領導拒絕履行行政復議決定，就是無視法律的效力。政府和企業簽訂的協議，本身應是具備法律效力，無論領導如何換，協議的法律效力應該是不變的，不能因官員的一句話而失去效應，地方官員更不能視省政府做出的行政復議決定無睹。當權大於法、權脫離法後，官員的個人裁量權決定一切，“人治”代替“法治”時，帶給民眾的不僅是不買“舊賬”的失望，更是對法治社會信心的逐漸缺失。

故而，完善政策銜接制度，讓職能和職責的換屆交接有法律和制度來約束，而不是由官員個人的意志來決定，尤為迫切。官員交接時，離任審計等制度設計雖然是針對這個問題，但由於審計的時間倉促、審計信息源較簡單、審計結果公示範圍小等設計缺陷，使得審計執行力差，制度流於形式。而讓離任審計等制度真正發揮作用，必然有利於減少這種現象。

在公眾的眼中，無論領導如何換，政府的職能和職責都是不變的，所做的承諾繼任的官員也應該兌現。倘若政府制定的政策不具備連續性、不能到達民眾的合理預期，新官不能履行舊官對民眾的承諾，公權力沒有很好的制度和法律規範，那麼最終政府失去的不僅僅是民眾對政府的信任，更多的將是公民對法治、乃至整個社會發展的信心。[詳細]