應儘快設立制度底線 為貧困人群實現基本養老保障
財經名人訪：建國以來，尤其是近30年，中國的社會人口結構正面臨著轉折性的變化，這也是我們今天要討論的養老問題的本源，那麼目前中國的人口老齡化程度具體是怎樣的？我們可以預見的老齡化問題，是否已經在目前有所顯現？
張展新：我國的人口老齡化實際從上世紀90年代就已經開始了，目前，則是可能會出現老齡化速度加速的狀況。而正是由於這種情況的出現，按照發達國家社會保障的一般理論和經驗，人口老齡化必將對養老金的收支造成影響，加速的老齡化可能會影響到養老金的可持續。所以我們最近討論延遲退休年齡的問題，期望可以在這一部分的政策設計中，找到解決養老金收支平衡的突破點。
人口老齡化了，它直接造成的一個後果，就是養老保險制度的制度內撫養比發生變化，也就是説幾個人繳費，幾個人領養老金的比例將發生變化，打破原來的平衡之後，就可能造成養老金危機，這一理論的形成看起來似乎很自然通順，但實際上正是在這一點上，存在著一些認識上的誤區。如果我們以制度內撫養比為標桿衡量老齡化程度的標桿，那麼就得有一個前提是這個制度已經覆蓋全社會，或者退一步説它制度內的人口結構和全社會的人口結構是基本差不多。但實際上，中國的情況並不是這樣。
中國現在所談論的養老制度，實際上是城鎮職工基本養老保險制度，這個制度設計的初衷無疑也是想要覆蓋整個城市社會的，但目前為止，這個制度目標還未實現而是仍在發展的進程中。上個世紀90年代這一制度覆蓋的人群主要是體制內，和國有企業內部的職工。過去的十年，覆蓋人群則開始從體制內走向多元化，並且進程非常快，以至於現在我們養老金的繳納者，真正是國有企業職工的比例已經降到了20%以下。而且新覆蓋的這部分人群，主要是來自於體制外的新人，這些人年齡比較輕，數量還在不斷的增長。而目前構成老齡化群體則主要是退休職工。
對照西方國家來分析，目前中國的情形就相當於在一個老齡化國家，由於大量引入國外的年輕移民，使得人口老化進程減緩，所以，我們推論認為近十年來我們城鎮職工養老保險制度的制度內撫養比是穩定的，繳費和領取人數的比例約為3:1，所以現在説因為人口老齡化進程加快，推論説養老金有危機，進而要討論延遲退休年齡，理由並不十分充分。
財經名人訪：中國的社會養老問題與別的國家老齡化危機相比，有著哪些的共性和特點？
張展新：剛剛講到的我們中國的城鎮職工養老保險制度，會讓我們的人口老齡化會不會導致養老保險的收支危機，這就是其中的一個特殊性。
不過老齡化雖然不會給中國立即帶來養老危機，但還是會造成另一個問題，就是勞動力的不足。人老了，不工作了，整個社會的勞動供給就會下降，這一點可能是我們未來需要應對的問題，從這一角度出發，我們最大限度的去鼓勵人們參與勞動市場，甚至也讓老年人以某些形式來繼續工作，都算是一些這種情況的應對辦法。
中國的社會養老問題中，還有非常特殊的一點就是老人服務問題，這個問題的影響目前已經開始顯現。我們過去養老方式主要是居家養老，但是因為計劃生育政策的影響，實際上年輕一代人負擔就很重了，因為按照目前的人口結構，一對夫婦要供養四個老人，這給居家養老提出了很大的挑戰。所以思考我們怎麼樣才能讓養老在某種程度上更加的社會化和社區化，也是一個非常嚴峻的挑戰。
財經名人訪：改革開放30餘年，配合的人口數量，結構的不斷變化和發展，我國在不同時期，制定了一系列的政策措施，以保障人口與經濟社會的轉型相適應。您能否簡單介紹一下，過去的一段時間我國在養老政策方面取得的經驗和教訓？我們目前的政策設計又是出於怎樣的考量？
張展新：我們最大的一個成就，就是把過去僅僅局限于城市的養老保險體系擴展到整個全社會。在很早之前，我們就嘗試怎麼在農村養老，實施農村養老保險，雖然過程中也受到一定挫折，但現在我們有了“新農合”這一農村新型的養老保險，很快要普及整個農村。中國過去那麼多年一直是城市有保障、農村沒有保障的情況，從無到有，迅速普及，應該是一個很大的成就，而且我相信今後隨著國家財力的增強，隨著整個城市化進程加快，還是有更多的老人能夠進入這個安全網。城市也是一樣，過去説養老只限于參加工作人員養老，現在城市的居民也可以參加養老保險。
如果説我們還有什麼不足的話，就是有一塊特別需要的養老體系保障的人反而沒有進入到養老保障體系內。養老保險制度目標是覆蓋全社會，但現在還達不到這個目標，根據我們現有的統計資料，城市大概只覆蓋了60%的就業人口，而沒有被覆蓋的40%恰恰是就業不穩定、收入比較低、特別需要的養老體系保障的人。我們制度上本身應當説都已經打開這個大門，但因為種種原因這部分人不願意參加保障。而他們不願意參加的原因主要是集中在繳費方式和方法上，我們現在的養老保險繳費是有一定要求的，有時候即便你的收入低於平均水平，你也得按照一個標準線來繳費，剛剛我們説了這些人恰恰是收入不多的人，你要他交這麼多錢，他自己又對未來的預期不是穩定，所以他可能選擇不交。説的更具體一點，就是説我們現在城鎮的養老制度沒有跟貧困、低收入群體幫扶的政策相配合起來，本來你是希望讓窮人多得到一點，但恰恰有一部分窮人得不到，這是一個很大的問題，這也是現在養老保險擴面難度大的一個原因。
財經名人訪：從年輕人的角度來看，目前可能最為關心的是許多年之後，是否現在的投資可以使他們獲得有效的社會保障，他們這樣的擔憂是否有道理？
張展新：中國現有城鎮職工養老保險的設計叫社會保險與個人賬戶的統籌結合， 20%是統籌的，80%是個人交的。統籌這部分，實際上相當於現在交錢，然後等我退休的時候，我就領錢的體系。而且領到的錢還要符合方式的社會發展水平，人的工資水平和物價水平，常理上統籌部分沒有大的問題，最大的問題就是在於我們剛剛説的內部撫養比是不是發生變化，是不是繳費的人太少了，而拿錢太多了，這可能是一個問題。
而個人賬戶這部分，表面看起來是跟老齡化無關的。國際經驗上，採用世界銀行推出的積累制。但是積累制有一個最嚴重的問題，就是怎麼保值增值的問題。如果沒有保值增值的措施，現在的錢到以後拿出來有可能就會貶值很厲害，那麼到時候可能沒法養老，這是一個很大的風險。
不同的制度可以説都有不同的風險，中國恰恰是統籌結合的制度，可以説是有兩個風險並存。
財經名人訪：如您剛剛所説，未來，養老金賬戶到底能不能跟隨社會發展，跟隨經濟增長，能達到一定的升值是至關重要的。您對於目前社保基金進入股市投資等行為的看法怎樣，您認為他們現在介入投資的時點是否合適？
張展新：是這樣的，如果我們堅持目前的制度設計，就意味著一定要把要把個人賬戶做實，肯定要解決資本市場投資問題。但目前的狀況是個人賬戶沒有做實，這是在源頭上的最大的問題。而如果我們假定説個人賬戶現在做實了，怎麼保值增值的問題就很棘手。我們現在有一個社保基金理事會也做了這樣的事情，但是畢竟他們還不需要應付把大規模的個人賬戶做實的問題。大規模的個人賬戶範圍內資産怎麼運作？怎麼應對資産市場風險，怎麼保證個人賬戶保值增值，確實是很大的問題。
我們根據國際的經驗，成功的範例不是很多，而且還有一個考慮，我們是一個大國，我們現在在國際資本市場的投資，不是一個純粹的價格接受者，我們也要影響整個社會的供求。從這個角度來講，我覺得這對我們是一個很大的課題。
但我個人的看法，倒是應該考慮一些學者的意見，個人賬戶要不要做實，要不要汲取現在最新的瑞典等國的設立名譽賬戶的制度，或許是一個更應當討論的問題。
財經名人訪：中國是世界上唯一一個老齡人口過億的國家，在“未富先老”的現實面前，養老保障的迫切性不言而喻。因此，養老金賬戶的充裕可持續也是至關重要的，據您觀察，是否有養老金缺口這一情況的存在？
張展新：剛才我説到了，我們社會的人口老齡化還沒有影響到我們制度內撫養比。我們預計的話，人口老齡化對制度內撫養比的影響，大概滯後了一代人。為什麼呢？因為我們目前從體制內到體制外，再到全覆蓋，這個過程相當漫長，因為這個過程漫長，大量年輕人進入，多少年都是作為貢獻者，而不是領取者，延緩了過程。所以説眼下來看，3：1的比例還是比較健康的。
但是為什麼在這個時候又提出缺口問題，我們再看一看養老金的收支，確實是讓人感覺到是有缺口這樣一些感覺。現在提得最多的是兩個數據。一是空帳，大概是1.4萬億的空帳，這是過去的數字，現在可能多一點；還有一個積累了的財政補貼的數字，財政補貼2003年到現在大概積累了1.2萬億。首先空帳問題方面，毋庸置疑空帳顯然是應該償還的，我認為如果是我們提高統籌層次是可以解決的。另外，補貼問題的成因主要是歷史因素，1997年養老保險制度改革之前，我們國家承諾對職工是有養老的，這一部分人的養老保險支付實際上成為了改革之後新政策的隱形債務，這個成本不是由第一代交錢的人負擔的，是由公共財政負擔的。現在我們看到，公共財政負擔國有企業減赤的部分很多，對於解決養老保險遺留問題的投入並不多，只是做了一點補貼。我們認為，公共財政應該把這部分政策轉軌的成本負擔起來。
按照我們的計算，轉軌成本大概佔整個隱形成本債務1%，這筆錢顯然要比財政補貼高，如果財政一開始把轉軌成本補償齊了，今天不會發生這個問題，我們的養老金應該是平衡。再退一步説，國家如果把隱形債務全部承擔起來，就像建一個制度一樣，我們現在肯定有盈餘的。歸根到底的問題是“我們如何認定這個財政補貼”，如果你把它認定國家對歷史欠債的一部分的補償，那麼就這財政補貼，實際上應該是財政支付，如果是財政支付的話就不涉及到是否虧損的問題。
我們的公共財政和養老保險基金的關係是什麼樣子？是該讓參加新制度的一些代人全部承擔這些費用，還是説國家通過某種方式承擔一部分，至少一部分費用，讓新的制度有個良好的運行基礎，我覺得應該是後者，所以説，養老金缺口實際上是一個歷史欠債的問題。
財經名人訪：我們觀察到，中國老齡化變局不是社會變革中發生的唯一問題，目前中國還面臨著經濟轉型，城市化變遷等多種問題，養老保障問題必須將這些變化的因素考慮進去，除了調整頂層制度設計外，我們是否還需一些其他的動作來保障老年人的未來？
張展新：中國人口老齡化對城鎮職工養老保險制度的影響滯後了一代人，城鎮不斷擴大，新人不斷充裕到職工養老保險制度範疇裏面，本身就是一個動態過程，能夠有機的保持一定的平衡。
而這樣的平衡期，有利於我們理順各種關係做改革。我認為，未來農村的養老保險體系還是要加強，因為農村的老齡化在大量的年輕人進城以後，問題變得更難解決，怎麼樣幫扶他們“保基本”，怎樣進行制度設計提高農村老年人養老保險的待遇，這些問題，都很值得我們繼續思考。城鄉應該是完全平等的，我們應該以此為目標，不斷向這個方向進展，達到城鄉養老體系的基本協調，這個是一個大事。
財經名人訪：還清欠債是不是就要擴大社保基金這類的養老基金的規模，需要機構統籌管理負責？
張展新：我個人的看法是這樣的，養老保險制度不是實物儲存，不是説你儲存的東西越多越好，它是一個貨幣的儲存。如果現在我們的制度建設還沒有弄好貨幣，投資環境還沒有管好。，我們現在是越儲蓄，越虧損。我們現在應該更多地討論怎樣搞制度建設，比如説統籌這部分怎麼辦？個人賬戶怎麼辦？可不可以設名譽賬戶制。解決養老問題，需要的是一個比較全面的想法。
財經名人訪：最後能否請您指點迷津一下。如果想要達到“老有所養，老有所依”的最終目的，目前最容易切入改革的部分在哪？
張展新：我個人覺得容易介入又是迫切需要介入的部分就是除了強調全覆蓋外，還應儘量考慮不同人群的需要和處境，為貧困人群和特殊需要人群，在城鎮養老保險體系當中設一個繳費的底線水平，如果低於這個底線或者讓他少交錢，或者不交錢，給他們提供一個基本保障，這個是目前可以做的。
其二，想要達到全覆蓋還可以通過一些稅收的一些辦法，鼓勵體系外的人參加一些補充養老保險，別太依賴第一制度。美國的401k計劃主要針對的是收入中上的人群。而德國的“裏斯特-養老金”則是主要針對的中低收入群體，通過一定的稅收政策鼓勵中低收入人參保，我們現在還缺乏的就是這樣的東西。
財經名人訪：據我了解，很多國家養老金都會在某個時期出現缺口，一般是會被動態地，在發展中解決掉。國外有哪些成熟的養老金賬戶管理方案是中國可以借鑒的？
張展新：據我了解，歐洲各國的情況不太一樣，德國比較健康，主要是西班牙和希臘這些國家的制度比較有問題，而且問題主要出在福利上，這些福利國家沒有鼓勵勞動者怎麼參與建設，只是鼓勵他們多領取多享受，因此，吸取教訓後，我認為，我們的制度，還是該鼓勵大多數人去工作，而不是享受，別讓自己和國家陷入“福利陷阱”。好在我們中國人崇尚儲蓄，當目前全球經濟不平衡發展，問題頻出的時候，我覺得積極勞動市場政策、鼓勵儲蓄的政策都是有益的對策。
