1947年5月，凱南被任命為國務院“政策計劃委員會”(PPS)主任，負責戰後美國對日佔領政策的研究。面對琉球問題上國務院與軍方的嚴重分歧，凱南認為應該從蘇聯威脅及日本國內局勢變化的角度出發，重新考慮對日政策及琉球問題。為此，1947年底，凱南赴日與駐日盟軍司令麥克阿瑟磋商未來的對日政策。麥克阿瑟特別強調沖繩的戰略重要性：“美國的戰略防線已經不是加利福尼亞西海岸，而是馬裏亞納群島、琉球群島、阿留申群島，而沖繩則正位於關鍵防線的核心地位”，從而使凱南更加重視冷戰對抗中沖繩的戰略重要性。隨後，凱南又到沖繩諸島進行了考察，並於1948年3月25日向國務院提交了考察報告《PPS-28·關於美國對日政策的建議》，提出從東西方冷戰對抗的角度來處理對日政策及琉球問題。美國國務院也因冷戰對抗局勢的加劇，最終同意了凱南的報告，並在10月9日形成了“國家安全委員會”(NSC)NSC13/2號文件：“美國應該長期保持在沖繩的各種設施以及在北緯29度以南的琉球群島、南鳥島(MarcusIsland)、孀婦岩以南的南方諸島(NanpoShotosouthofSofuGan)上參謀長聯席會議認為必要的各種設施”，並要求在適當的時機使國際社會承認對這些地區的長期戰略控制權。

NSC13/2號文件的出臺，標誌著美國對日佔領政策的轉變，也使其對琉球的政策最終從屬於遏制蘇聯的冷戰戰略目標。凱南提出在琉球群島建設軍事基地和經濟復興優先的政策，以及要求在“適當的時機”獲得對琉球群島的長期戰略控制權的建議，暫時解決了美國國務院與軍方在琉球問題上的長期分歧。但是，美國政府只是堅持對琉球的戰略託管權，卻始終沒有提出要日本放棄琉球的主張，從而為日本最終爭取琉球群島的“法理權”留下了餘地。

 三、琉球名稱的改變與沖繩問題的産生

1948年底到1950年初，美蘇冷戰對抗加劇，中華人民共和國的建立又大大改變了遠東政治格局。面對國際局勢的劇變，美國日益將日本納入其遏制共産主義的戰略軌道之中，這也就促使美國加快了對日媾和進程。1950年9月7日，美國軍政雙方達成聯合備忘錄草案，即NSC60-1號文件。NSC60-1號文件是美國對日媾和政策基本要點與實施步驟的綱領性文件，要求“美國必須立刻進行對日締結和約的預備性談判”，並“必須確保美國對北緯29度以南琉球群島、南鳥島以及孀婦岩以南南方諸島的唯一戰略控制”。

由於該文件為最高機密文件，同時也為了與其他國家進行締約談判時有所依據，美國國務院又根據NSC60-1號文件精神而擬定了一份公開發表的“對日媾和七原則”：在領土問題上，“日本將承認朝鮮獨立；同意由聯合國託管琉球和小笠原群島，以美國為託管當局”。可以看出，“對日媾和七原則”與NSC60-1號文件在內容上具有很大的差別：NSC60-1號文件公開提出了美國的戰略利益與要求，而“七原則”則打著“聯合國託管”名義，更具隱蔽性，有意淡化美國的戰略意圖。

1951年3月23日，杜勒斯根據NSC60-1號文件精神而制定的對日和約草案完成，標誌著美國內部就戰後琉球、小笠原群島的最終安排達成共識。然而，日政府為確保對琉球的最終主權，利用美國急於對日媾和的心理，提出美國修改和約中託管島嶼名稱及地域範圍等要求。為獲取日本的支持，使其成為美遠東冷戰的堅強壁壘，美國在不觸動草案根本要點的情況下對日本做了讓步。這樣，日本與琉球的關係實現了“法理化”，琉球爭議成為沖繩問題並最終使日本有了堅實的“法理”依據。

1951年4月4日，日本外務次官井口貞夫打電話給美國駐日代理政治顧問威廉·西伯德(WilliamSebald)，建議將“北緯29度以南的琉球群島(TheRyukyuIslands)”改成“北緯29度以南的南西諸島(NanseiIslands)”。對此改動，井口貞夫解釋道：“北緯29度以南的奄美群島並不屬於琉球群島，而是屬於薩南群島，而南西諸島包括薩南群島及琉球群島，也就是説所有在九州島及福摩薩(注：指台灣島)之間的島嶼”。西伯德當天中午立刻從東京給國務卿喬治·艾奇遜(GeorgeAtche2son)發電報，認為日本政府的建議“從歷史上看來是正確的，因為日文‘RyukyuIslands’的歷史用法與‘NanseiIslands’並不一致”，因此，他贊同日本方面“北緯29度以南的南西諸島(NanseiIslands)”的修改建議。

4月5日，美國務院日本事務小組委員會的羅伯特·A1費瑞(RobertA1Fearey)在給國務院遠東局東北亞事務處處長約翰·M1艾利遜(JohnM1Allion)的備忘錄中表示，國務院情報研究局特別助理、地理特別顧問塞繆爾·S1博格斯(SamuelS1Boggs)認為，“‘南西’(Nansei)是一個更加確切的詞彙，而且應該得到使用”。因此，費瑞認為，“‘琉球’(Ryukyu)是一個非常普遍(familiar)的名稱，而且日本很可能建議使用‘南西’，因為這個日本名稱(‘琉球’一詞是中國‘Loochoo’的轉譯)與中文發音類似，而且將來可以作為日本所有權的象徵”。但是，博格斯從沒有表示“南西”一詞在法律意義上是更加準確的。

1951年5月3日，美英兩國商議的對日和約草案確定，進一步明確“日本同意美國向聯合國提出有關託管制度的任何建議，而且美國作為行政當局託管北緯29度以南的琉球群島、小笠原群島(theBoninsIslands)，其中包括西之島(RosarioIsland)、硫磺島(VolcanoIslands)、衝之鳥島(PareceVela)和南鳥島。美國將有權行使對該領土及其居民的行政權、立法權和司法權”。對此，6月28日，國防部長喬治·C1馬歇爾(GeorgeC1Marshall)表示，考慮到美國國家安全，南方諸島應該包括在託管範圍內。因此他建議：“在託管制度下，日本應該同意美國成為唯一(sole)之行政當局；北緯29度以南的琉球群島，孀婦岩以南的南方諸島和小笠原群島中包括西之島、硫磺島、衝之鳥島和南鳥島；美國將有權對該領土的居民和水域行使一切行政權，立法權，司法權。”考慮到軍方及其他各方的建議，1951年7月3日，美國國務卿艾奇遜決定修改和約草案，派人發電報給駐澳、加、印等14個國家及地區的使館，要求在和約草案第三條中加“sole”于“行政當局”之前，並強調對北緯29度以南地區的戰略控制。可以看出，艾奇遜的建議是符合美國國家安全委員會NSC13/2號文件內容的。

1951年7月12日，日本政府再次提出：感覺“theRyukyuIslands”一詞並不明確，建議用日本政府4月就已經提出的“NanseiIslands”一詞來代替。7月13日，費瑞接到東京的電報後立刻與博格斯再次協商。博格斯建議條款術語尊重日本的意願：“採用‘NanseiShoto’的術語，不僅與條款中的‘NanpoShoto’用法類似，而且與當前日本的名稱用法一致。我知道日本所用的‘NanseiShoto’一詞包括大東群島，但琉球群島卻不包括。我想，如果上述建議提交給參謀長聯席會議，並表明該詞的意思與當前用詞之意完全一樣，日本人及很多美國公眾就都會理解該改動，而參謀長聯席會議也會同意此項修改。”②7月15日，政治顧問西伯德在給國務卿艾奇遜的電報中，就日本的修改建議提出自己的看法：就美國制定的對日和約第三條而言，“‘NanseiIslands’包括所有北緯29度以南的島嶼，但琉球群島不包括北緯29度以南的所有島嶼”。

基於以上要求，杜勒斯接受了日本政府的建議。1951年7月18日，艾奇遜再次要求發電報給駐澳等50多個國家及地區的使館，將和約草案第三條中的“北緯29度以南的琉球群島”“刪除”，代以“北緯29度以南NanseiShoto(包括琉球群島及大東群島)”。經過美政府內部的協調以及美日政府間的討價還價，對日和約中託管的島嶼地域及名稱最終得以確定。可以看出，美國基於其遠東戰略及拉攏日本的需要，在有關琉球問題的條款上做了有利於日本的修改，從而實現了琉球名稱日本“法理化”。

1951年9月4日，對日和約大會在美國西海岸的舊金山歌劇院召開，包括日本在內的52個國家及地區的代表出席會議。但是，新中國政府及台灣當局卻因為美國、蘇聯等國就中國代表權的爭執及阻撓而都未能出席。9月5日，杜勒斯公開使用“剩餘主權”一詞來解釋條約中的琉球戰後安排問題：“面對盟國中的分歧，美國感到最好的方法是允許日本保留剩餘主權，這樣可以使這些島嶼置於聯合國託管制度之下，而美國作為行政當局。”這是美國首次就日本保留琉球群島的“剩餘主權”所做的公開聲明，並操縱和會得到其他部分國家的認可。但是由於國際冷戰局勢所限，杜勒斯沒有提出剩餘主權以何種方式明確界定，以及日本政府何時能夠行使該行政權力的方案。

9月8日，舊金山大會舉行了《對日和約》的簽字儀式，包括日本在內的49個國家在和約上簽了字，蘇聯、捷克斯洛伐克和波蘭代表則拒絕簽字。和約正式文本共七章27條，其中第二章“領土”中第三條規定了琉球群島的地位：“日本對於美國向聯合國提出將北緯29度以南之南西諸島(包括琉球群島與大東群島)、孀婦岩島以南之南方諸島(包括小笠原群島、西之島、硫磺列島)及衝之鳥島與南鳥島置於聯合國託管制度之下，而以美國為唯一管理當局之任何提議，將予同意。在提出此種建議，並對此種建議採取肯定措施以前，美國將有權對此等島嶼之領土及其居民，包括其領海，行使一切及任何行政、立法與司法權力。”