《廣州市違法建設查處條例（修訂草案）》近日提交廣州市人大常委會審議。觀察幾家平面媒體的議程設置，不難看出其聚焦的新聞點均在“廣州擬賦予城管現場查封權、可停水斷電制止違建”上。在北京等地紛紛以地方規程來嚴禁使用停水斷電等方式進行強拆的背景下，廣州卻要賦予城管以“停水斷電制止違建”權，難免遭遇網友的吐槽。刷屏之處，批評與質疑屢有可見，實在意料之中。

筆者在網上查到了這份“修訂草案”的全文，在提交人大常委會審議之前，它還曾公開徵求民意。雖然徵求的情況如何，對民意的汲取有幾多，這些關鍵信息仍然欠奉，但開門立法的姿態已經有了，這當然值得認可。

從“修訂草案”的全文來看，最大的變化當然不是對違建的“現場查封權”，而是查封的主體由原來的“規劃部門+城管部門”，變成了單一的城管部門。這意味著“城市管理綜合執法統一行使”的趨勢仍在延續，城管部門的權力日益擴大。城管與市民的緊張關係，在立法源頭上還遠未消彌。

為什麼城管執法權的擴大，會加劇城管與市民的關係？這是因為：城市中本無城管局。所有行政執法部門實則都是城市管理部門，也都應是城市服務部門。但在“官場病”作用下，各行政執法部門紛紛選擇趨利避害，在保留文員工作的同時，將大量繁瑣而艱苦的外勤及難以執罰的處罰權、難以執行的強制權甩手扔給城管部門集中行使。實際上，從權力的轉移開始，城管就被期待成為一支區別於文職官員的、特別能“戰鬥”的隊伍。如果城管不能啃“硬釘子”、不能打“硬仗”，它就沒有存在的必要。原來的行政職能部門對他們自己能夠行使的權力，可沒有動力自甘放棄。

查處違建也是如此。它本來是城建、規劃部門的職責，但對於城建、規劃部門來説，他們似乎對於處理或制止違建這樣的“外勤工作”並不“專業”。尤其是遇上暴力抗法，這些養尊處優的公務員們常常顯得沒有辦法——他們更願意坐在辦公室蓋蓋章、簽簽字什麼的。正因為如此，才有了“修訂草案”中的新規：違法建設查處的行政處罰權全部由城管執法機關行使。而規劃部門的職責則變為：及時提供城鄉規劃和規劃許可信息，向城市管理綜合執法機關給予專業技術支持。

這種“城市管理執法權的統一”于城管部門，事實上也實現了“城市管理的矛盾與衝突集中統一”于城管隊員。從現實看，“管理與處罰相分離”與“集中行使執法權”正是造就城市管理亂象的重要根源。城管只罰不管，原相應的管理部門又因執罰權的讓渡也疏于管理，使得城市管理在“管”字上出現了一個巨大的真空。

城管部門執法權的法律依據，通常被認為是《行政處罰法》第十六條，“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。但國務院並沒有設置城管部、也沒有規定城管執法權，更沒有授權任何省、自治區、直轄市人民政府決定由城管集中行使行政處罰權。

從合法性上看，《城鄉規劃法》明確規定了對違法、違章建築的處罰部門是城鄉規劃部門。廣州市人大及其常委會雖擁有地方立法權，但將行政執罰和行政強制在不同部門之間進行轉委託，這是否正當、科學，仍值得深思。廣州市政府法制辦主任吳明場在對“修訂草案”作説明時表示，按照原條例中的職責分工，規劃部門負責對影響城市規劃尚可採取改正措施的違法建設進行查處，城管執法機關負責對嚴重影響城市規劃的違法建設進行查處。多年實踐證明，這種按照違法建設嚴重程度進行分工的原則易産生職責不清、互相推諉的情況。

為什麼規劃部門對其職責範圍之內的執法權要推諉，這才是查處違建的關鍵。是真的因為“職責不清”，還是因為“執法不硬”？如果是前者，更應該廢止城管對違建的執罰權，還原《城鄉規劃法》規定的“規劃部門”為唯一執法主體。如果是後者，城管部門為了解決規劃部門的“執法難”，也只好去招聘一些“能徵善戰”之士前來下重手。當公權力轉讓本身就是為了強化暴力、對付“刁民”的時候，對立已經形成了。