我國是農業大國，我國農業是大國農業。在當前我國由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，只有準確把握我國大國農業的基本特徵，有針對性地加強和改善宏觀調控，才能在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化。今天刊發的這篇文章對我國大國農業的産業特徵以及發展方向、目標路徑等作了分析，對加強和改善農業宏觀調控進行了探討。

　　——編者

　　進入新世紀以來，我國農業與國民經濟的聯絡更加緊密，與全球農業的相互影響不斷加深，表現出更加明顯的大國農業特徵，深刻影響著我國農業發展的目標、路徑、模式，並對進一步強化農業宏觀調控提出了新要求。

　　大國農業的基本特徵

　　我國大國農業之大，在於供求規模大、區域差異大、農業人口規模大。這三者構成了我國農業發展的基礎和前提，使我國農業表現出諸多區別於其他國家的基本特徵。

　　農業産業特徵發生深刻變化。從橫向上看，農業産業的多功能性日益明顯。農業的産品供給、市場貢獻等基本功能持續存在並得到加強，同時一些新的功能逐漸顯現並大為拓展，如秸稈利用、農村沼氣、測土配方施肥成為節能減排的重要手段，凸顯出農業的生態環保功能；鄉村旅遊、“農家樂”遍地開花，凸顯出農業的觀光休閒、文化傳承功能；等等。傳統農林牧漁四大産業的劃分已無法涵蓋現代農業的全部內容。從縱向上看，農業生産經營的一體化格局逐漸形成。現代農業産前、産中、産後緊密銜接，産加銷、貿工農環環相扣，農業生産專業化、農産品商品化、農業服務社會化等相互整合，形成了多元化的産業形態和産業體系，現代農業已發展成為一條從田間到餐桌的全産業鏈。

　　兼顧總量平衡和結構平衡有難度。受制于我國人口眾多、農業資源人均佔有水平低的基本國情，雖然近年來我國農産品産量持續穩定增長，但始終沒有擺脫糧食供求緊平衡的局面。人口數量增長、農民進城務工增多、城鄉居民消費結構升級帶動消費需求快速增長，導致農産品供求矛盾突出。目前，全國糧、油、肉的年消費量分別達5.5億噸、2400萬噸、8000萬噸左右，並以糧食每年250萬噸、植物油100萬噸、肉200萬噸的速度繼續增長。在耕地資源有限的情況下，要保障農産品有效供給，就必須對各品種生産有所取捨，重點保障糧食等主要農産品自給，其他品種則需要通過國際貿易適當調劑。既要對糧食和經濟作物的産品結構進行平衡，也要對種植業、畜牧業、漁業等存在資源競爭關係的産業進行平衡。

　　克服要素短缺的挑戰更大。現代農業産業體系注重通過金融資本、科學技術、組織管理等現代生産要素的集約投入和深度開發，實現對傳統要素的部分更新替代，形成新的要素組合，推進全要素生産率的穩步增長和農業産業綜合素質的不斷提升。在此過程中，任何一種生産要素的缺位都將形成短板效應，影響到全要素的集成配套和組合效力。對比其他國家，我國克服要素短缺的挑戰更大。如以色列針對水資源短缺、美國針對勞動力短缺、日本針對土地短缺等要素約束，比較容易通過強化其他要素組合進行彌補。而我國每一種生産要素短缺都有可能形成短板，成為農業發展的瓶頸。因此，只有謹慎對待各種生産要素的組合方式，才能充分發揮全要素生産能力。

　　平衡自給與進口的關係難度較大。開放的現代農業應當充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，以突破生産要素制約、發揮自身比較優勢，因此不強求全部農産品的完全自給。但我國農産品需求總量巨大，決定了農産品進口品種和數量都有明確的選擇性和階段性。以糧食為例，2010/2011年度全球糧食産量約23億噸，而我國糧食産量佔到約1/4；全球每年糧食國際貿易量約2.5億噸，僅相當於我國糧食年消費量的1/2。大量進口將導致國際糧食市場價格劇烈波動，極大增加我國農業的市場風險。因此，平衡自給與進口的關係難度較大。

　　與宏觀經濟和全球農業的關聯度越來越高。雖然目前農業佔國民經濟的比重不斷降低，但其基礎地位和支撐作用更加明顯。今年主要農産品産量穩定增長，特別是糧食産量實現“八連增”，對保增長、控物價發揮了基礎性作用；農民收入持續快速提高，為擴內需、調結構提供了重要支撐。與此同時，我國農業對全球農業的影響也在不斷加深。受國內消費需求增長和結構升級的影響，近年來我國農産品進出口規模快速增長，我國在國際農産品市場中的份額越來越大，直接或間接影響著世界農産品生産和貿易格局。

　　大國農業發展的目標取向和路徑選擇

　　大國農業的基本特徵，對我國農業的發展目標、路徑和模式有著深刻影響，並決定了現階段我國農業發展的目標取向和路徑選擇。

　　保障主要農産品供給。我國農業發展的首要目標是保障農産品有效供給。農産品供求規模大，決定了我國必須主要依靠自給來解決農産品供給問題。為實現這個目標，應加強農業基礎設施建設，加強農業科技推廣應用，提高農業綜合生産能力；加強農産品市場調控，做好農業防災減災，提高農業抗風險能力；著力培育現代農業經營主體，完善現代農業産業體系，提高農業市場競爭能力。通過提升這三種能力，加快推進農業發展方式轉變，保障農産品産量持續穩定增長，使農業更好地為工業化、城鎮化提供支撐和保障，努力實現工業化、城鎮化、農業現代化同步推進、共同發展。

　　有效利用資源要素。我國農業資源要素相對短缺，要實現保供給的發展目標，提高要素利用效率是根本途徑。一是集約節約利用資源。土地是不可再生資源，務農勞動力從長期來看也趨於減少，這就要求一方面加大科技、資本和管理等生産要素投入，實現對土地和勞動力的部分替代；另一方面大力發展規模化經營和社會化服務，縮減用工需求，提高單位産量，降低科技、管理、資本投入的成本，從整體上提高要素生産率。二是推進農業節能減排。通過發展農村沼氣、測土配方施肥、秸稈還田、保護性耕作、循環農業等措施，實現農業生産資料的減量化、再利用和資源化，降低農業資源消耗，提高資源利用效率。

　　處理好自給與進口的關係。如果説自給是為保障安全，那麼進口則可以提高效率，使我們能騰出有限的資源發展優勢品種。安全與效率之間需要平衡。糧食是國民經濟的基礎，棉花、糖料是重要的工業原料，因此這些品種應當保證基本自給。對於油料作物，今後應大力發展花生、芝麻、油茶等有比較優勢的品種，使油料自給率穩定在一定水平。蔬菜、水果、肉蛋奶、水産品屬於我國具有比較優勢的勞動密集型産業，目前貿易格局是有出有進。隨著我國農産品需求快速增長，對這些品種的自給和進出口需要在實踐中探索合理的“有保有壓”。

　　形成多元化的發展模式。我國地域廣闊，各地的資源稟賦、經濟條件、發展階段差異較大。各地應依據比較優勢，有選擇地發展不同産業，推動全國形成分工適度、佈局合理、總量平衡的産業格局。東北地區土地資源豐富，適合機械化耕作，應當重點發展規模經營，提高土地利用效率。江浙地區資金充沛，技術先進，出口便捷，應當重點發展高效農業和外向型農業，提高勞動生産率。中部地區自然環境優越，應當重點培育糧食、油料、畜禽、棉花等大宗農産品優勢産業帶，打造品牌農業。西北地區、山區丘陵地區自然條件獨特，適宜發展水果、藥材、茶葉等特色産業。

　　大國農業對農業宏觀調控的新要求

　　順利實現大國農業的發展目標，應充分發揮政府的引導作用，加強和改善對農業的宏觀調控。大國農業所具有的特徵，對農業宏觀調控的理念、手段、方式、能力等提出了新要求。

　　調控理念要轉變。一是由重管理向重服務轉變。農業宏觀調控應體現建設服務型政府的要求，著力提高農業公共服務能力，完善農業支持保護體系，加強農産品市場監管，為農業發展創造良好外部環境。二是調控目標更加多元化。現代農業調控的目標已由保障農産品供給擴展到提高土地産出率、勞動生産率、資源利用率以及增強農業綜合生産能力、抗風險能力、國際競爭能力，關鍵是支持國民經濟健康運行。

　　調控對象要拓展。隨著農業功能的拓展和産業體系的完善，農業調控對象迅速增多。從産業主體看，過去主要是分散的小農戶、直接的生産經營者，現在種養大戶、農民專業合作社、龍頭企業、社會化服務組織等新型經營主體成為重要的調控對象。從産業類型看，過去調控對象主要是農林牧漁業，現在則涵蓋農産品加工、農村休閒旅遊、農村可再生能源開發、農業面源污染防治等新興産業。從産業環節看，過去調控對象主要是生産環節，現在已擴展到市場流通、質量監管、社會化服務、節能減排等諸多産前産後環節。通過宏觀調控對這些拓展的對象予以引導和支持，有利於加快農業現代化進程。

　　調控手段要創新。適應調控理念、調控對象的變化，調控手段也需要創新。過去農業調控主要依靠行政手段，現在隨著市場化、法制化的推進，必須更加注重使用經濟、法律等手段。保障國家糧食安全，需要通過增加種糧補貼、提高糧食價格、控制生産成本等經濟手段，提高農業生産效益，調動農民種糧積極性；提高農産品質量安全水平，需要通過完善市場準入制度、加強農産品市場監管等法律手段，形成完善的監控體系；穩定農産品市場價格，需要綜合運用價格保護制度、健全市場體系等經濟手段和打擊投機炒作等法律手段。這就要求我們在制定農業宏觀調控方案時，深入研究調控的對象和目標，因地制宜、綜合施策，以取得良好的調控效果。

　　調控視野要開闊。一方面，隨著農業和宏觀經濟的聯絡越來越緊密，需要更加重視宏觀經濟形勢對農業的影響。特別是隨著農産品的金融屬性、能源屬性日益凸顯，貨幣政策、能源價格、投機資本等因素對農業的影響不斷加深，需要調控者密切關注。另一方面，隨著我國農業與全球農業的相互影響日益深入，應更多地把我國農業置於全球農業發展大環境中，研究帶有全局性、前瞻性的重大問題，鞏固和提升我國農業在世界上的地位，使經濟全球化更好地服務於我國農業現代化。

　　調控能力要提高。大國農業的調控者不僅要有服務意識、戰略思維、全球視野，還要具備較強的依法行政能力、改革創新能力、産業調控能力、組織動員能力。此外，農業領域突發事件不斷增多，農産品質量安全、農業自然災害、農産品價格波動等因素對農業的衝擊加劇，需要調控者提高處置突發事件的應急能力，從而不僅具備常態管理能力，而且兼有危機管理和非常態管理能力。

　　（作者為農業部産業政策與法規司司長）