“戶籍改革的重點，是要剝離附加在戶口上的權益和福利，同時又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動，這也是提供公共服務和進行社會管理的基礎。”近日，國務院發展研究中心社會發展

　　長安汽車研究部（以下簡稱“國研中心社會部”）副部長貢森在接受中國青年報記者採訪時説。

　　受國家發改委社會司委託，國研中心社會部最近完成了“主體功能區人口管理政策研究”，提出了促進人口經濟分佈協調的政策思路和系列政策措施，其中對於戶籍改革有著獨到的闡述。

　　近年來，關於戶籍改革的呼聲一直很高。社會上較為流行的有兩種觀點，一種觀點是取消戶籍制度，另一種觀點認為要實現完全的遷徙自由。課題組認為，“戶籍”本身其實只是一種登記制度，關鍵在於戶籍準入的各種條件和戶籍背後的各種權利和福利，造成身份差別。“在地區差別較大或既得利益阻力較強的時候，即使取消了‘戶籍’這種區分辦法，也會有另外的辦法來進行區分，以維持身份和權利差別。”國研中心社會部部長葛延風説。

　　因此，課題組認為，當前戶籍改革應該遵循權利義務對等的原則，使原來的“高門檻、一次性”，過渡到“低門檻、漸進式”地獲得權益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權和就業權，同等參加社會保險的權利，以及免費享受義務教育和基本免費的初級衛生保健；而被選舉權以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格，要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得；在一些大城市和特大城市，部分與戶籍挂鉤的特殊行業就業資格、參加高考資格，可以通過更合理的替代性管理手段，有條件地放開。

　　戶籍是怎樣與福利捆綁的

　　貢森告訴記者，戶籍制度本來是一種按住戶登記的人口管理制度，但我國的戶籍制度被附加了過多的權利，演變成與戶口性質和登記地相挂鉤的權利界定和利益分配製度。據課題組調查，目前與戶籍挂鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面，其他還包括義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償等。

　　“我國的戶籍制度之所以廣受關注和飽受爭議，正是因為它與公民的權利分配全面挂鉤。”貢森説。

　　在我國，戶籍制度除了發揮一般的人口管理和治安功能外，在不同的歷史階段，還承擔了其他重要功能。

　　計劃經濟時期，在糧食短缺和重工業優先發展的戰略背景下，戶籍制度主要發揮了嚴格限制農村人口向城市流動的作用，以保證工業化的積累和保護城市就業。“1958年確立的嚴格的戶籍制度帶來的副産品是，由於這一制度能夠有效地把農村人口排斥在城市體制之外，且農民在決策過程中幾乎沒有發言權，只面向城市居民這一小部分人口的廣泛福利，諸如全面就業、住房、醫療、教育、幼托、養老等制度就隨之建立了。”

　　20世紀80年代以來，隨著糧食供應日漸充足和城市經濟對勞動力需求的迅速增長，戶籍制度限制人口流動的功能逐漸弱化，但同時，戶籍成為保護城市和本地人口社會福利的主要工具。

　　貢森説，這除了既得利益原因之外，也是由於地方政府出於管理方便，傾向於把既有的戶籍作為管理手段。“從以上兩個階段戶籍制度的功能來看，其實質都是起到了稀缺資源在城鄉、地區間的強制分配作用。計劃經濟時期分配的資源主要是糧食和就業機會，改革開放以後分配的主要是社會福利。區別在於，計劃經濟時期，戶籍制度分配功能的發揮，在很大程度上是國家戰略的要求；而改革開放以後，戶籍制度功能的發揮，則主要是既得利益主導的結果。”

　　現有戶籍政策特點：高門檻、高待遇

　　戶籍是橫亙在城鄉或地區之間的一道高門檻，在計劃經濟時期，這是一道難以逾越的屏障，只有極少數人通過招工、上大學等國家控制的渠道，才能跨越。20世紀80年代以來，戶籍制度改革使得能夠跨過這道門檻的方式增多了，例如購房、投資、知識技能提升等，但依然是比較高的門檻，沒有為普通勞動者提供出路。特別是在大中城市，購房、投資必須達到一定金額才能入戶（甚至只給予臨時戶口）。而一旦越過了這道門檻，你就可以享受當地原戶籍人口能夠享有的所有權利。

　　課題組成員、國研中心社會部研究員王列軍向記者介紹説，近年來，城市地方政府逐漸認識到，人口集聚在總體上有利於經濟發展。在戶籍制度改革過程中，外來人口的入戶從嚴格控制走向有條件接受。

　　以放寬戶口準入為主要內容的戶籍制度改革，首先是從小城鎮開始的。1984年,國家就開始允許在集鎮有固定住所、有經營能力或在鄉鎮企事業單位長期務工的農民在集鎮落戶，口糧自理，統計為非農業戶口，打開了二元戶籍制度的一個口子。經過幾年試點後，國務院于2001年批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》。

　　大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹慎，改革都是由地方自發零星推進的，且多有反復。改革的思路與小城鎮基本一致，基本都是以購房、投資、知識技能提升為入戶條件。只是入戶門檻高得多，獲得的也只是“藍印戶口”，能夠享有的權利和福利少於原戶籍人口。1994年以來，上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市，都實行過“藍印戶口”。

　　但是，在很多地方的改革過程中，戶口被不恰當地商品化了。“穩定就業”在後來的操作過程中，逐漸演變為購房、投資，在大中城市，購房和投資必須達到一定的金額或面積，才能入戶，有些地方還規定了學歷等附加條件。以直轄市中條件較為寬鬆的重慶市為例，外來人口要在主城區落戶，必須滿足3個條件：住房要達到人均30平方米，要有大專文憑，並且在重慶工作滿兩年以上。小張是重慶長安汽車集團的一名漆工，買房時是初中文化，為了落戶，正在自考大專。

　　而對於以低端工作為主的外來人口，落戶則成了可望而不可即的事。“像我們這種工資，打一輩子工都買不起一套房，老了幹不動了就回去唄。”在重慶打工的小李無奈地説。

　　“購房、投資等雖然也算穩定居住和就業的標誌，但並不是公民的法定義務，這樣，戶口實際上被商品化了。與戶口挂鉤的權利大多數是公民的基本權利，戶口的商品化，實質上就是權利的商品化，使得權利從屬於金錢，不利於社會公平正義，這種傾向必須遏制。”貢森説。

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