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深化改革才能推進法治中國建設

塑造良法善治，讓憲法法律成為國民信仰

司法制度是政治制度中的重要組成部分，面對近年來我國社會矛盾糾紛突出的現實，十八大將司法制度改革作為重要的改革課題，提出了要“進一步深化司法體制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”的改革目標。日前，十八屆三中會全公報細化了這一改革目標，“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益”，“確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。”目標既定，公眾對有何具體措施保證落實抱有極高預期。11月15日，《中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）面世，十八屆三中全會確立的改革藍圖一覽無余，國人乃至世界更為關注的支撐改革藍圖的具體改革措施水落石出。就“依法獨立公正行使審判權檢察權”，《決定》提出了多項改革舉措，其中下列四項構成了支撐性措施：

　　一、改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。

　　這是此次司法改革中的重大變革，也是整體改革中的重要亮點，旨在落實改革目標中的“獨立”性要求。司法權獨立性行使是實現司法公開的基本要求，我國《人民法院組織法》、相關訴訟法對此有明確規定。例如，法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。問題的關鍵是，如何從制度上保證規定的落實。

　　長時間以來，按照相關制度設計，法院和檢察院以行政區劃為基礎設置，司法管轄地域與行政區域完全對應。相應地，設在各地的法院和檢察院的資金主要來源於地方財政，法官的任免及相關人事安排都要經過地方人大及相關組織進行。從實踐情況看，這些制度安排或多或少制約了司法權的獨立行使，法院和檢察院難免受制于地方的影響，“吃人家的飯”、“拿人家的錢”，就要“看人家的臉色”，有時甚至不得不出於保護地方某些不正當利益而犧牲法治。因此，近年來，這些制度安排越來越受到質疑，將法院和檢察院的人、財、物與地方脫鉤的呼聲也越來越高。此次改革不僅終於使之前的改革建議變為現實，而且作了進一步的安排。

　　《決定》雖沒有作出把地方法院、檢察院人財物統歸中央管理的安排，但實現了地方法院、檢察院人財物的“半垂直”管理，即統一由省級安排。這在相當大程度上將基層法院、中級法院以及縣、市、自治縣和市轄區人民檢察院、省、自治區、直轄市檢察院分院、自治州和省轄市檢察院，從當地擺脫出來，增強了獨立性。《決定》同時要求“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，為全面實現審判權、檢察權的獨立性奠定了基礎。

　　二、明確各級法院職能定位，規範上下級法院審級監督關係。

　　這一舉措目的也在於提高法院的獨立性，不過與前述第一項改革舉措主要旨在排除來自法院系統外的干擾不同，這一措施主要在於澄清和厘定法院系統內，特別是上下級法院之間的關係，從而保證法院在系統內的獨立性。

　　根據法律規定，法院之間為監督關係，而非領導關係。然而，在現實中，上下級法院之間的運轉帶有一定的“行政化”色彩，影響了法院的獨立性。因此，《決定》指出，應通過明確各級法院的職能定位，設置禁止性要求，真正讓上下級法院審級監督落到實處。

　　三、強化審判公開、檢務公開和公眾參與。

　　《決定》提出要“推進審判公開、檢務公開，錄製並保留全程庭審資料。增強法律文書説理性，推動公開法院生效裁判文書”，“拓寬人民群眾有序參與司法渠道。”上述安排旨在提升司法的公正性，增強司法公信力。

　　公正是司法的本質，也是司法的生命線，是司法賴以存在及贏得公眾信任的根本。在司法獲得獨立審判權和檢察權的前提下，如何保證司法公正性是改革成效的關鍵。《決定》除強調對司法活動的法律監督和社會監督等外，著力強調了公正與公眾參與的重要性，特別對“公開”作出具體安排，要求錄製並保留全程庭審資料，推動公開法院生效裁判文書。

　　四、加強對司法人員管理和責任落實。

　　實踐證明，“人”是制度運轉中的重要因素，良好的制度需要高素質的人來保障，對司法制度而言更是如此。

　　《決定》要求“建立符合職業特點的司法人員管理制度”，其核心內容包括三個方面：一是完善司法人員分類管理制度。分類管理是專業化的基礎，司法人員種類不同，職業特點不同，由此管理制度也應有所區別；二是健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制；三是健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度。

　　針對法官，《決定》同時要求“完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責”。

　　總而言之，此次全會《決定》提出的司法改革目標和重大舉措，對實現立法目的、發揮法律的功能，具有極其重要的意義。可以預期，隨著司法改革進程的推進，它對保障人民權益等方面的深遠影響，將愈加明顯。（國家行政學院法學部教授、博士生導師 楊偉東）