是尚待改進的社會管理創新，還是亂用執法權的出格之舉

　　深圳“城管外包”存廢之爭

　　本報記者 陳璇 實習生 文雅茜

　　曾經的“革命烈士”，後來被查出是涉黑團夥的骨幹成員，由此，深圳試行多年的“城管服務外包”也被推向了風口浪尖。

　　去年9月，深圳市城管協管員龔波與攤販趙某強發生衝突被刺身亡，其所在的城管外包公司為其申報“革命烈士”稱號。半個多月前，深圳警方調查發現，龔波竟是帶有黑社會犯罪性質團夥的骨幹，長期借城管之名向管轄區內的商販收取“保護費”。深圳市“城管外包”制度是否會取消，一時間成為疑問。但是，深圳市城管局至今沒有明確表態，原本定在8月14日召開的新聞發佈會也被取消。

　　8月14日中午，深圳市城管局官方微博發佈的一條信息稱，“對於近日媒體和市民熱議的城管服務外包，我們十分重視，已展開深入調研，需要廣泛聽取專家、基層單位、承包企業和市民的意見，並據此審慎地出臺相關政策。屆時，我們將通過媒體公佈最新情況(新聞發佈會時間另定)。”

　　一度被深圳市寶安區視為社會管理創新樣本的“城管服務外包”陷入爭議。城管服務為何要被“外包”，究竟能否“外包”，政府購買服務的“底線”又在哪？有專家認為，無論深圳“城管服務外包”制度的命運最終如何，政府在公共服務領域究竟該怎樣引進市場機制已成一個不能回避的問題。

　　“管不過來”催生城管新模式

　　2007年10月，深圳市寶安區西鄉街道辦開始探索一種新的城管模式，其核心舉措就是引入企業參與城市街區管理。當年，西鄉街道辦和鑫梓潤物業管理公司簽訂了為期一年的《花園街區綜合管理服務實驗合同》。

　　根據合同規定，鑫梓潤物業要承攬市政設施巡查管理、清理衛生死角、協助執法隊綜合執法、協助城管部門進行城市管理等13項“綜合管理服務內容”。

　　為什麼一定要找新的城管模式？2007年2月，深圳市在全國率先啟動街道城管改革，把原先分散在工商、衛生、環保、文化等多個職能部門的21項行政執法權統一集中下放給街道城管。這一改革舉措旨在提高城市管理效率。但是，街道城管人員和投入不足又成為改革的制肘。在這樣的背景下，西鄉街道開始想方設法“另辟蹊徑”。

　　在實踐幾個月後，西鄉經驗作為成功模式在深圳市逐步推廣。2008年3月至2009年5月，先後有四川、江蘇等156個考察團到西鄉花園街區學習、取經。

　　但是，在各地“移植”西鄉經驗的過程中，“負面新聞”也逐漸多了起來。比如，承包深圳羅湖、福田10個街道城管服務的鼎弘物業曾被爆出“開山寨執法車執法”。

　　2009年，鄭州市也試水將城管執法任務外包給物業公司，但由於此舉引發多起違法執法，最終被叫停。這些“負面新聞”，讓公眾對“城管服務外包”産生疑慮。

　　城管服務能否外包

　　“城管服務外包”遭到一些法學專家的否定。一位不願透露姓名的行政法專家向中國青年報記者表示：“城管的執法地位是不合法的，城管服務外包也是不合法的，就好比是工程轉包，但由於城管本身就沒有執法權，就更談不上將執法權外包這一説法了。”

　　“城管存在的合法性本身就頗具爭議。財政預算沒有給城管經費，城管的經費是怎麼來的，怎樣花的，是個黑洞。法律沒有授權給城管，城管的權力是別的機構轉給它的。若繼續外包，這樣的惡性事故還會發生。”中國青年政治學院法律系教授楊支柱對中國青年報記者説。

　　然而，城管在我國已存在10多年，而且承攬著幾乎讓其“管不過來”的職能。在另外一些專家看來，“城管服務外包”的現實問題並非是否應該取消，而是在區分執法權和公共服務的基礎上，讓這個制度發揮“正能量”，不淪為權力尋租的豁口。

　　深圳大學副教授唐娟在過去幾年裏一直關注西鄉的改革試驗。在她看來，城管部門要堅持可以外包的項目，取消不該外包的項目，如執法項目。

　　“公共服務外包的實質是政府整合轄區內的社會資源，引入市場機制，調動企業參與城市管理的積極性和創造性，通過合理授權，形成政府與市場、政府與企業之間的合作夥伴關係，這是社會管理創新的重要體現。”唐娟認為，這項新的機制還不成熟，仍有創新和改良的餘地。

　　同樣，中國城市管理協會會長羅亞蒙也沒有完全否定“城管服務外包”。他認為，應該把外包服務的性質分清楚，“公權是絕對不可以外包的。”

　　羅亞蒙還進一步解釋了城管局的“公權”，一是行政處罰權，二是行政許可權，“行政許可權是要依照行政許可法來施行的，是要法律許可的國家機關或政府部門來行使的，不能外包出去。關於行政處罰權的規定更為嚴厲，因為它帶有強制性色彩。”

　　“除了公權之外的公共服務項目，比如清掃大街，維護花草樹木，處理城市垃圾和污水，這些是可以外包和社會化的，這叫政府花錢買服務。這樣的舉措提高了政府服務質量，讓民眾滿意，這才是城管的服務外包。”羅亞蒙還舉例説，政府的公共服務項目，如綠化、污水處理等，在幾年前就已經開始市場化了。

　　政府購買服務的“底線”在哪

　　儘管“城管服務外包”引來爭議和質疑，但是很多學者和社會聲音一致認為，政府購買社會服務，公共服務領域引入市場機制，是行政管理改革的方向。

　　“政府應當放權于社會。有些事項通過行業組織和仲介機構能夠做得更好，就應當將這些事項交給社會去做。特別是在政府提供的公共服務與公共資金不足産生矛盾時，要採取公共服務社會化的原則，讓社會力量與市場力量在政府的有效監管下，提供符合要求的服務。”中國政法大學副校長、行政法專家馬懷德對中國青年報記者説。

　　不過，政府購買社會服務也應該有邊界。“外包政府業務的底線是將政府承擔的某些技術性、行業性、服務性、協調性職能轉交給社會仲介組織、公共服務組織和社會自治組織。此外，按照《行政處罰法》和《行政強制法》的規定，採取行政處罰、行政強制措施，實施行政強制執行等必須獲得法律授權，而且不得隨意委託給行政機關以外的主體。從這個意義上説，我認為，城市管理中的服務性職能可以外包，但是執法職能不能外包。”馬懷德説。

　　不容忽視的事實是，據鑫梓潤物業董事長秘書倪妙絢介紹，物業公司和深圳城管局的合同簽訂只能依據《政府採購法》，該法經過了第二次修訂，雖然更為嚴密，但關於城管服務外包政策沒有明確規定，依然具有很大不確定性。

　　“深圳是享有立法權的特區市，對於哪些政府職能應當採取政府購買服務或者外包等形式，應當通過立法的方式加以規定，在不違反上位法的前提下，通過立法創新政府管理和社會服務，為政府改革探索新途徑。這不僅是有條件做的，也完全應該這樣做。”馬懷德説。