匯運豐涉黑團夥被警方搗毀。羊城攝

　　調查動機

　　廣東省深圳市城管協管員龔波與攤販趙某強發生衝突被刺身亡,其所在的城管外包公司為其申報“革命烈士”稱號,警方介入後發現,龔波竟是帶有黑社會犯罪性質團夥的骨幹,長期借城管之名向管轄區內的商販收取“保護費”。此事牽出了深圳市備受爭議的城管外包模式。城管究竟可不可以外包?這一模式是應該細化完善還是完全叫停?《法制日報》記者趕赴深圳進行了調查。

　　法制日報記者杜萌

　　半個多月前,廣東省深圳市公安局南山分局召開新聞發佈會,宣佈警方打掉一個長期以街道執法隊協管員身份大肆敲詐勒索商販的涉黑團夥,該團夥22名成員被依法批准逮捕。

　　在此之前,深圳市中級人民法院對去年發生的一起刑事案件下達判決。案件被告人為一名燒烤攤主,因與南山區城市管理行政執法局粵海街道執法隊協管員發生衝突刺死一人,被法院判處無期徒刑。

　　當地媒體于南山警方新聞發佈會後披露內幕:被刺死的協管員恰恰是警方打掉涉黑團夥的一名骨幹成員,其“工作業績”被渲染後竟被申報烈士稱號。由此,國內眾多媒體紛紛關注涉黑團夥承包城管業務收取保護費真相,致使深圳多年來試行的“城管外包”制度旋即成為輿論質疑的焦點。

　　西鄉街道

　　“城管外包”參照國內外做法

　　8月9日中午,天氣悶熱,路上行人汗流浹背。

　　記者走出深圳寶安機場後,乘地鐵趕赴深圳市寶安區西鄉街道辦事處採訪。

　　記者將深圳市寶安區西鄉街道作為採訪第一對象,源於它是深圳“城管外包”第一個吃螃蟹的人——早在2007年11月,深圳市寶安區西鄉街道調研、借鑒新加坡、上海、杭州等國外和內地城管執法中的諸多做法,啟動了以“物管進城管”為主要內容的“花園街區”改革嘗試。5個月後,深圳市政府在西鄉街道召開“全市街道綜合執法工作現場會”,總結推廣西鄉街道經驗。

　　抵達西鄉街道辦後,因距下午上班時間尚早,記者看到西鄉街道辦馬路對面的住宅小區門口有一婦女挑擔賣水果,便走上前與她攀談城管話題。

　　“我們這是本錢最小最小的生意了,被人家沒收了也不值多少錢。”

　　48歲的女攤販頭髮已經花白,她用穿著拖鞋的右腳踢了踢近前地上擺有鮮桃的小紙箱,指著倒扣在大竹筐上擺著的桂圓説,“有兩次被他們砸了攤子,水果踩爛,東西全沒收”。

　　“他們是誰?”

　　“那些城管唄。”

　　“這是什麼時候發生的事?”

　　“五六年前啦,現在不這樣幹了。”

　　“現在怎麼幹?”

　　“就是讓你走開,勸你不要在哪哪賣,我走開就是啦。”

　　説起18歲從廣東河源來深圳30年討生活,現在供養3個孩子上學,尤其提到大學放假的兒子前一天幫她賣水果,奔波一天才掙下73元,兒子因心疼母親而拒吃午飯,這位母親眼圈紅了。

　　“我和老公沒有文化,就為孩子不要像我們這樣,再難,我也要掙錢供他們讀書。”更多的眼淚從她黝黑的臉頰上淌下。

　　下午上班時間到了,記者走進西鄉街道辦大院聯絡採訪。

　　一位在外開會的宣傳科負責人通過電話告訴記者:由於媒體近日頻頻報道深圳一涉黑團夥承包城管業務收取保護費一事,西鄉街道在關注事態動向的同時,查找自己是否存在相同問題,也在反思相關制度在執行中是否存在漏洞。

　　這位負責人婉拒記者採訪,理由是:深圳市政府正在重新審視“城管外包”制度,此時正處在“敏感時期”,不便向記者介紹。他説,“你可以上網去查閱資料,很詳細”。

　　記者上網查詢獲悉,西鄉試行“物管進城管”制度的出發點在於以“公共服務民營化、社會管理多元化”為指導思想,通過簽約外包、“政府購買服務”等方式建設環境美化的文明街道和社區。

　　受害商販

　　最恨“執法者”打砸勒索財物

　　“你不要問我名字,也不要提我賣什麼,我可以跟你講。”

　　8月9日入夜時分,在南山區粵海街道辦附近的南商路段上,一位25歲的廣東潮州小夥子站在他的板車旁,在記者採訪他時提出這樣的請求。

　　南山警方于6月4日深夜在附近一家酒樓一舉擒獲以街道執法隊協管員身份在這一帶為非作歹的涉黑團夥成員時,這個小夥子站在酒樓外目睹了一些情景,他告訴記者,他給這夥人中的某些人“上供”5次,得以保全遇到查處時不被砸攤沒收。

　　“他們拿著棍子,趕你走,掀攤子,砸攤子,東西落地還要用腳踢,罵你不好好聽話。”小夥子告訴記者,眼看警察把這夥人一個個逮走,他心裏挺高興的。

　　“活該。”小夥子恨恨地説。

　　一位年近60歲的商鋪老闆告訴記者,如果不是那夥人逼出人命案,誰曉得他們以政府名義幹的那些壞事到猴年馬月才會敗露,“我急了也要拼他兩刀”。

　　這位老闆所説的“逼出人命案”,是指去年9月9日深夜發生在這一帶的趙姓燒烤攤主刺死街道執法隊協管員龔波的刑事案件。當地媒體描述案發情景稱:龔波等人駕駛標有“南山城管”字樣的電動車對趙某的燒烤攤檔進行清理,將燒烤攤掀翻,雙方因此發生爭執,趙某用刀刺死龔波。

　　記者在粵海街道的南商路、興南路、華明路、龍城路、登良路等幾條商鋪雲集的街上,連續兩天早晚時分採訪流動攤販、商鋪老闆、飯館夥計。許多商販熟悉那個叫龔波的“執法者”,這名死者在他們的腦海中留有如此印象:

　　“他個兒高,兇得很。”

　　“怕他,他罵人最厲害,不敢跟他動手。”

　　“他領的那夥人太不像話,像土匪一樣。”

　　“他趕人家賣包子的走,人家買兩包‘好日子'香煙給他,他不要,點名要‘芙蓉王'。一包芙蓉王24塊,賣包子的説他一天也掙不到百十元啊。”

　　據南山警方新聞發佈會披露:打掉長期以街道執法隊協管員身份大肆敲詐勒索商販的涉黑團夥後,警方核實該犯罪組織實施的刑事案件25宗,其中包括6起故意傷害案,9起尋釁滋事案,7起敲詐勒索案,1起聚眾鬥毆案,1起非法持有槍支彈藥案。

　　引起記者注意的是,儘管南山警方向群眾廣為告知對該團夥違法犯罪行為進行舉報,但警方猜測有很多受害者依然保持沉默。

　　記者就此向多名商販詢問,眾多回答可概括為一個字——“怕”。

　　“他們那麼多人,判幾年出來,誰保護我們?”

　　“以前不是沒有人告過他們,多久都沒人理睬,要有人再通風報信,那你就死定啦。”

　　“大家都是小買賣,出門在外,能忍就忍,忍不了就拼命唄。”

　　是廢是立

　　針對“城管外包”形成兩種意見

　　8月10日下午,粵海街道執法隊隊長楊敏與記者約定到他辦公室進行採訪。

　　楊敏告訴記者,他1994年大學畢業後進入深圳市公安局,當過刑警、治安警,後來下到南山分局工作,今年3月離開警察隊伍,4月20日到粵海街道報到,出任街道執法隊隊長。

　　“你看過街道與匯運豐實業有限公司簽訂的那份外包合同嗎?”楊敏説,有媒體報道過,也就是那些。

　　記者事先已從相關報道中知曉那份合同的主要內容——合同上寫明,匯運豐員工“在街道執法隊指導下,協助清理整治亂擺賣、超線擺賣、亂堆放等違法行為”。

　　談到目前城管外包的情形,楊敏説:“去年12月,街道與匯運豐實業有限公司簽訂的合同正常到期後解除,我們街道現在還與3家公司簽有外包合同。”

　　需要提及的是,深圳市政府于2008年4月在西鄉街道召開“全市街道綜合執法工作現場會”,總結推廣西鄉街道的管理經驗。西鄉採取的具體措施是:將全街道共劃出5個片區,街道聘請5家企業作為“城市保姆”,以每年每平方米9.38元的付費與企業簽約,要求受聘企業完成包括社會治安在內的8大類26項社會管理……

　　“西鄉模式”顯然具有樣板效應,而粵海街道正是借鑒“西鄉模式”,採取競標方式將城管業務外包,與匯運豐實業有限公司簽訂了那份引發社會爭議的合同。

　　“這裡是最最基層的執法單位,要應對最最複雜的執法事項。”楊敏感嘆:全街道戶籍人口17萬人,流動人口或逾百萬,儘管粵海街道只有18平方公里,但這個街道與南山區全區其他7個街道均搭界,可謂全區核心地帶。執法隊目前在崗18人,執法時必須由具有執法資格的兩名隊員同時在場。

　　楊敏遞給記者兩份文件,一份是深圳市政府2006年12月出臺的《全面推進街道綜合執法工作的決定》,其中列有21項執法工作範圍和要求；後一份市政府文件將21項修訂為13項。

　　記者翻閱兩份文件看到,深圳城市管理工作範圍和要求包括交通道路管理、環境保護、食品衛生、畜禽屠宰、施工建設、燃氣安全、文化市場、安全生産、殯葬管理、規範教育、土地規劃,上述這些工作均依託于最基層的街道執法隊來執行。

　　記者在深圳市城市管理局採訪時獲悉,目前深圳全市共有35家公司參與城管服務外包。而全市正式在編的城市管理執法人員在2000人左右,相對於深圳城市總人口的管理,人力嚴重不足。

　　“不能因噎廢食。”深圳市城管局宣傳教育信息中心主任胡振華堅持認為,“出了這件事(指涉黑團夥寄身‘城管外包'違法犯罪)並不可怕。”在他看來,完善“城管外包”制度的關鍵在於監管到位,要動用自身和全社會的力量實現各個管理環節的監管。

　　“我們確定在週二(8月14日)召開新聞發佈會,向社會公佈我們對‘城管外包'制度的最新思考和工作決策,屆時會披露你想知道的所有細節。”胡振華告訴《法制日報》記者,面對社會輿論和各界人士對“城管外包”制度的種種質疑,市城管局領導和市政府領導層形成了兩種意見。“到底是徹底廢除,還是完善改進,我們在調研報告中提供了統計數據和調研分析結論供領導決策時參考。”這位主任説,他只能透露這些信息。