■公民發言

　　2011年9月,深圳城管龔波在“執法”時被小販刺死。事後,龔波一度被渲染為英雄,所在公司還為其申請“革命烈士”。日前,警方發現,龔波竟是某犯罪團夥骨幹。他們披著城管外衣,對轄區商販敲詐勒索收取保護費。目前,深圳全市參與城管外包的公司有35家。(8月6日《城市信報》)

　　執法權淪為斂財工具,龔波事件可謂是一次徹頭徹尾的烏龍,負有直接責任的城管外包模式,也因此而面臨停擺風波。據深圳城管局表態,近期內將會有新政出來,不排除徹底取消外包,這意味著這一一度被譽為先進的管理體制,將可能就此終結。

　　不管深圳城管體制最終何去何從,城管外包確實值得反思。城管外包取源於“西鄉模式”,後推廣至深圳全市,全國不少地區也有跟進。按照最初的模型,政府以購買社會服務的方式配備城市協管員,起初的協管員在職能上,是相對明確的,僅包括一些街道內的公共服務、園林綠化、市政設施維護,等等。用市場競價贖買機制,來提升管理效率、專業度,進而為膨脹的政府職能瘦身,這符合公共服務市場化的基本趨勢。現在不少隸屬於政府的職能,也都通過外包實現了社會化經營,大大減輕了成本,比如環衛工程外包。

　　但是,隨著城管外包推開,安保或物業出身的協管開始全面參與終端管理後,權限問題也隨之而來。嚴格地講,城管職能並不具備市場化的全部要件,它本身就有點定位不清,既提供公共服務,也有權執法,介於服務與管理之間。而且在職能分工上,城管往往是大包大攬,任務冗雜,涵蓋各個方面,於是,在外包過程中,為了便於操作,城管局往往將其終端職能統統打包,分派給了市場化的公司、企業,執法權因此在實質上實現了讓渡,這是與《行政處罰法》明顯相悖的。當不具備權力認證資質的協管人員,開始掌握贖買來的管理權限,城管外包已經埋下了深刻隱患。

　　更重要的是,“城管”本身就經過了一次外包,城管的職能、權限原本屬於各個城市職能部門,後來這些職能、權限經過下放,並成立城管局予以吸收,城管才具有了執法權。那麼,當城管將職能再度打包出售時,就有點像建築領域的層層轉包。二次外包的直接後果,是責任主體不明晰,城市管理部門將任務拋給城管局,城管局再拋給外包公司,原有的監管壓力,被邊際效應所稀釋,處在鏈條末端、但卻直接與社會接觸的協管員,是最遠離監督和管理的制衡的。一方面,他們不具備專業執法資格,短期培訓即可上崗,有執法權力,卻沒有對等的責任意識,權責失衡,執法也就容易失范；另一方面,城管部門不是城市管理的直接參與者,出事後可將責任丟給一線協管,這削弱了其管理、規範執法隊伍的動力,也是為何城管系統常出“臨時工”的原因。

　　一般意義上的公共服務市場化,首先是管理和服務的分離,外包的機構負管理責任,承包公司負責經營,二者分工明確、責任清晰。但城管相對特殊,城管部門作為外包者,同時又是承包者,於是,處在中間環節的城管部門,享受著其他部門下放的執法權及外包職能的便利時,卻往往未能明確自身的管理責任,身份問題不可避免地造成管理混亂,權力也就有了異化的可能。深圳城管外包是否走向終結,目前尚無法得知,但可以肯定的是,整個城管體制有必要徹底厘清,城管的身份、職能、角色,都需要有個更為清晰的定位。