第十一屆全國人大常委會第二十七次會議

　　剛剛召開的十一屆全國人大常委會第二十七次會議議程之一是“二審《預算法》修正案草案。此次“二審”稿最具爭議的是重申了現行《預算法》中的“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

　　其實地方政府能不能發行地方政府債券，關鍵並不在於有沒有資格，而在於地方政府將拿哪部分收益來還債。和城投債這種收入債券不同，地方債的公益性較高，收益性較低，這樣償債能力就難免會出現一些問題。

　　在2011年，財政部印發了《2011年地方政府自行發債試點辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。與過去的地方債不同，這次四個試點省市將尋求的是地方自主發債的可能性。這比2009年為應對國際金融危機，國務院特別批准地方政府發行債券更進一步，2009年所發的地方債雖列入省級預算管理，但需要由財政部代理髮行。

　　到今年8月底，2009年發行的2000億元地方債全部到期。從目前各地政府公佈2012年地方政府債券額度和最終用途看，今年用於保障房建設在一些地方政府的預算中佔比仍然較大，此外，還有比較重要的用途在於為2009年發行的三年期債券還本付息，即借新債還舊債。

　　偶爾舉新債還舊債不是不可以，但長此以往，地方債就會陷入死循環，一旦資金鏈出現斷裂，就會形成嚴重的金融風險。尤其是最近這幾年，土地政策從緊後，佔地方財政收入中很大一塊的土地轉讓收入相對增長減速，有機構公佈數據顯示，今年5月全國20個重點城市土地出讓金237億元，創2009年3月來新低，前5月累計為1892.6億元，縮水1141億元。中原集團監測數據也顯示，13個城市5月居住用地總成交面積82公頃，較前4月平均成交量大幅縮減近7成，其中北京5月土地收益僅為0.7億元，環同比分別大降98%和98.2%。這樣的局勢下，指望靠土地收入來還債現在會面臨捉襟見肘的情況。

　　除了土地收入，地方政府還需尋求新的收入增長渠道。尤其是在國內外經濟形勢不甚明朗的情況下，産業升級帶來原有的經濟增長點放緩，地方政府如果不積極參與到産業升級的改造中，尋找新的經濟增長點，那麼將來很可能會面臨不斷地舉新債還舊債的循環中，令原本用於發展地方經濟、完善地方建設的資金無法得到保障。

　　因此《預算法》修正草案重申地方政府不得發行地方政府債券，從保護投資者利益角度看，來得正是時候。當然也有論者認為，從長遠角度來看，一味禁止地方政府發債，既造成地方發展的資金缺口無法彌補，也不利於資源的重新配置。隨著地方經濟的發展和轉型，地方自主發債禁令終有解除的時候，但首先要求發債的地方政府尊重市場，放棄那些靠行政命令或者中央財政兜底的想法，同時必須具有獨立償還相應債務並有承擔可能出現的市場風險的能力。而投資者在明確了地方財政收入的渠道之後，應該有能力判斷持有或者不持有某個地方的債券。