正在北京舉行的十一屆全國人大常委會第二十七次會議上，常委會組成人員開始第二次審議預算法修正案草案。會議聽取了全國人大法律委員會副主任委員洪虎作的關於預算法修正案草案修改情況的彙報。

　　據了解，現行預算法自1995年1月1日起開始施行。由於關係著對政府每一筆支出的分配和監督，其對經濟和社會的健康發展有著“牽一髮而動全身”的作用。隨著社會主義市場經濟體制和公共財政體制的建立和完善，現行預算法已不能完全適應形勢發展的要求，有必要修改完善。

　　2011年12月，十一屆全國人大常委會第二十四次會議對草案進行了初次審議。

　　草案二次審議稿對現行預算法的修改主要體現在增強預算的完整性、科學性和透明度；健全財政管理體制；規範財政轉移支付制度；增強預算執行的規範性；完善預算審查監督的規定以及規範預算調整等幾個方面。

　　亮點一：各級政府全部收入和支出都應納入預算

　　提交十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議的預算法修正案草案二審稿明確：“預算由預算收入和預算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。”

　　此外，草案二審稿還對增強預算編制的科學性作出規定：強調“各級預算應當根據年度經濟社會發展目標和國家宏觀調控總體要求，參考上一年預算執行情況和本年度收支預測，按照規定程序徵求各方面意見後，進行編制。預算收入的編制應當與經濟和社會發展水平相適應，不得隱瞞、少列政府收入，不得將上年的非正常收入作為編制預算收入的依據。”

　　亮點二：強調預算管理全覆蓋

　　預算法修正案草案二審稿明確規定：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。”

　　預算法修正案草案新增第四條明確：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立，同時保持各類預算間相互銜接。”

　　亮點三：明確鄉鎮一級政府均設立預算

　　在我國目前實行“鄉財縣管”的背景下，鄉鎮一級政府是否還需設立預算？預算法修正案草案二審稿明確，國家實行一級政府一級預算，鄉鎮一級政府也要設立預算。

　　我國現行預算法規定，“國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市，市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。”但同時指出，“不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。”

　　全國人大法律委員會副主任委員洪虎在作預算法修改情況彙報時説，在調研中不少地方提出，鄉鎮作為一級政府，都應當設立預算，“鄉財縣管”只是提高財政資金使用管理水平的一種措施，不能改變鄉鎮預算的性質。鄉鎮預算應堅持“三不變”，即鄉鎮預算的主體地位不變、財政資金的所有權和使用權不變，財務審批權不變。此外，根據憲法和地方組織法，鄉鎮政府作為一級政權組織，其履行職責需要財力保障。據此，草案二審稿規定鄉鎮一級均設立預算。

　　同時，考慮到一些地方由縣級政府代編鄉鎮預算的做法，草案將現行法第十三條修改為：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批准本級預算和本級預算執行情況的報告；監督本級預算的執行；審查和批准本級預算的調整方案；審查和批准本級決算；撤銷本級政府關於預算、決算的不適當的決定和命令。”

　　亮點四：我國擬將預決算公開寫入預算法

　　預算法修正案草案二審稿明確規定各級政府應及時向社會公開預決算，旨在從法律層面保障公眾的知情權和監督權。

　　這次提交的修正案草案二審稿增加了一條規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整和決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。

　　修正案草案同時規定，各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。預算、預算調整、決算公開的具體辦法，由國務院規定。

　　我國現行預算法自1995年開始施行，當時並未對預算公開作出規定。

　　亮點五：擬明確地方政府不得自行發債

　　預算法修正案草案二審稿擬恢復現行預算法關於地方政府不得自行發放政府債券的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

　　我國現行預算法規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

　　全國人大法律委員會副主任委員洪虎在作預算法修正案草案修改情況的彙報時指出，考慮到近些年我國地方政府債務急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視。因此草案二次審議稿恢復現行預算法規定，明確從嚴規範地方債務，規定除法律或國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

　　亮點六：規範財政轉移支付制度

　　預算法修正案草案二審稿進一步規範了我國的財政轉移支付制度，強調財政轉移支付應當規範、公平、公開，以一般性轉移支付為主體，以均衡地區間基本財力為主要目標。

　　為規範財政轉移支付制度，修正案草案規定：財政轉移支付分為中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，包括不指定專項用途的一般性轉移支付和經國務院批准設立，用於辦理特定事物的專項轉移支付。

　　此外，針對實踐中地方在編制預算時，上級政府往往還未下達轉移支付，影響了下級預算的編制，為做好銜接，草案規定：“縣級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數提前告知下級政府。”