把經濟立法作為第一位的任務

　　——讀《喬石談民主與法制》

　　厲以寧

　　喬石同志於1993年3月在第八屆全國人大第一次會議上當選為全國人大常委會委員長。從這時起，我國實際上進入了雙重轉型的階段。雙重轉型是指：一是從農業社會向工業社會、現代化社會轉型；二是從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型。這兩個轉型任務重疊在一起，交織在一起了。全國人大常委會面臨著為雙重轉型立法的任務，因為轉型急需依靠法律。如果沒有法律的引導、推動和保障，改革目標難以實現，發展目標也會備受舊體制的阻礙。正如喬石同志當時所強調的：“當前擺在我們面前的一個迫切任務，就是要認真研究在社會主義市場經濟的總框架里加強立法，加快經濟立法的工作。”

　　八屆全國人大期間，我擔任全國人大常委、全國人大法律委員會副主任委員，參與了經濟立法工作，因此對這五年（1993年3月—1998年3月）內的經濟立法的進展感觸尤深。的確，正如喬石同志所説：“制定社會主義市場經濟方面的法律法規，對我們來説是一個嶄新的課題。”在西方國家，制定資本主義市場經濟的法律，並使之形成一個較完整的體系，是在農業社會向工業社會、現代化社會的轉型過程中逐步進行的。而在中國，我們還有另一類轉型，即從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，在全世界範圍內，這是一項史無前例的立法任務，西方國家已有的經濟立法，不可能照搬而只能作為參考借鑒。尤其是，我們必須從中國的實際出發，從國家的總體利益和人民群眾的長遠利益出發，協調中央和地方之間的關係、部門之間的關係、東部和西部之間的關係。

　　在經濟立法過程中，喬石同志遵照鄧小平同志的指示，一再告訴法律委員會，立法要有長期打算，法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，同時，應當成熟一項就制定一項，不要等“成套設備”。這是指：社會主義市場經濟法律體系的建設遠不是八屆全國人大期間就能形成的，經濟立法任務重，工作量大，協調工作困難很多，但又不能等待，一項法律出臺後，如果過了一些年，形勢變化了，或者發現法律中的某些條文已不再適用了，可以通過執法檢查，在後來的全國人大會議上或常務委員會會議上進行修改，但不能等待。喬石同志的這一思路，經實踐證明是符合雙重轉型過程中的實情的。

　　我體會最深的是《證券法》的制定工作。《證券法》是七屆全國人大期間萬里委員長提議制定的。萬里委員長認為，像《證券法》這樣一個涉及面如此廣泛的法律，不宜由某一個部門主持起草，而可以由全國人大常務委員會中的專家主持起草，於是決定建立全國人大《證券法》起草小組。當時，我擔任七屆全國人大常委、七屆全國人大財經委員會委員，被任命為《證券法》起草小組組長，吸收了北京大學、中國政法大學、中國證監會等單位一些專家參加起草工作。進入八屆全國人大後，整整五年內，我們一直為起草《證券法》而努力。喬石同志十分關心這項工作，見面時常常叮囑我：“要結合中國實際，多借鑒國外經驗，但不要照搬。”直到八屆全國人大快換屆之前，他還對我説：“看來《證券法》草案要移交給九屆全國人大討論了，工作細緻些，有好處。”喬石同志的囑咐，我始終牢記在心。《證券法》起草前後長達七年，終於在1998年12月29日九屆全國人大第六次常委會會議上通過了。

　　喬石同志在八屆全國人大常委會第二次會議上的講話《通過法律來規範和指導改革開放的發展》，是一篇十分重要的講話，對於經濟立法工作有指導意義。他指出，當前急需制定的有關市場經濟方面的法律很多，大體上可以分為四類：一是規範市場主體的法律，必須用法律來保障和明確市場主體的權利和義務，明確他們能夠自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束，公司法就屬於這一類；二是調整市場主體關係，維護公平競爭的法律，證券法、票據法、仲裁法、擔保法、反不正當競爭法、經濟合同法屬於這一類；三是改善和加強宏觀調控、促進經濟協調發展方面的法律，例如預算法、對外貿易法等；四是建立和健全社會保障制度的法律，勞動法、保險法屬於這一類。

　　我們根據社會主義市場經濟體制的改革進展情況，對上述涉及四個方面的法律草案逐個進行討論，提出修改意見。對我自己來説，這是一個學習過程，因為我是北京大學經濟係畢業的，畢業後一直留校工作，對法律並不熟悉，但進入全國人大常委會工作後，尤其是八屆全國人大期間擔任法律委員會副主任委員一職後，工作的性質逼迫我轉入經濟法的學習和研究。參與法律的制定和修改都是最好的學習機會。例如對商業銀行法的修改，就使我的認識有很大提升。起初，商業銀行法屬於銀行法的範圍，而銀行法原來劃為宏觀調控和促進經濟協調發展的法律一類，經過法律委員會討論後，認為商業銀行法在社會主義市場經濟體制下應當成為獨立的市場主體，商業銀行法應當是一部規範商業銀行的主體地位和主體行為的法律。商業銀行就是金融業的企業，它的權利和義務得不到法律的明確界定，它的利益得不到法律的保障，是不利於社會主義市場經濟體制的建立和完善的。大家認識統一了，商業銀行法很快就由全國人大常委會通過。

　　在經濟立法過程中，有一個實際的問題引起了法律委員會的關注，這就是地方立法和中央立法之間的關係如何協調。問題在於：省（包括自治區、直轄市）是有地方立法權的，改革開放後又授予深圳等經濟特區有立法權。地方在經濟改革過程中，有些改革政策是先行一步的，所以它們可以先試先行先立法。儘管地方的立法可以先行，但應當被看成是全國人大及其常委會立法的重要補充，地方人大制定的地方法規不能同憲法、全國人大及其常委會通過的法律以及國務院制定的行政法規相抵觸。這是一條不可違背的原則。然而，中央立法和地方立法之間的協調問題，則是一直存在的。

　　根據喬石同志在全國人大常委會上的多次講話，法律委員會在經濟立法過程中對中央立法和地方立法之間關係的認識加深了。法律委員會普遍認識到，為了早日構築社會主義市場經濟法律體系框架，從中國實際情況出發，某些法規由地方先行立法不僅是可行的，而且是必需的，這是因為，某些改革開放較早的省市和經濟特區，積累的經驗較多，如果它們在立法方面先行一步，成為經濟立法工作的試驗區，為制定法律提供經驗，是一種好事。將來條件成熟了，全國人大及其常委會在制定法律時，就可以充分吸納地方立法的經驗，制定適合全國情況的法律。

　　正因為有了這種認識，所以法律委員會總是以積極的態度對待地方法規，以它們作為制定法律的重要參考，從而也調動了地方人大制定地方法規的積極性。今天回想起來，儘管這已經是十多年前的事情了，但八屆全國人大在制定法律，尤其是制定社會主義市場經濟體制下的經濟立法方面對地方先行一步立法的重視，意義是深刻的。

　　九屆全國人大結束後，我轉到了全國政協工作，先後擔任十屆、十一屆全國政協常委和經濟委員會副主任，繼續為經濟立法工作建言獻策。八屆全國人大期間我擔任法律委員會副主任委員的五年，我所學習到的東西使我終身受益。