對於研究中國政治的學者來説,要全面準確地描繪和分析中國地方政府過去30年的改革和變化,是一項癡人説夢的工作。即使已有一些頗有見解的研究,也無法擺脫“盲人摸象”的困境,專其一段,略其全部。[1]

　　一、研究當代中國地方政府變革的四種傳統路徑

　　歸納當代中國地方政府變革的諸多研究,可以分為四種路徑。

　　1.經濟路徑

　　在1990年代初期,這種路徑最出色的代表是以中國中央地方財政體制的變化為依據提出的“中國式的聯邦主義”解釋。[2]其代表是經濟學家錢穎一等。他們認為,雖然中國在政治上是集中體制,但是財政體制帶有明顯的聯邦主義特點,中央政府通過財政包乾體制賦予地方政府在本轄區一定的自由裁量權力,使得後者具有發展經濟的積極性。儘管這個分析提供了關於改革之後地方政府發展經濟的動力解釋,但是1994年分稅制改革後的變化對其提出了挑戰。分稅制改革之後,財政收入向中央政府集中,地方政府,尤其縣和鄉鎮兩級政府的財政收入緊張,難以有效地履行各種責任。這迫使這兩個層級的地方政府把大量精力花在發展當地經濟、增加財政收入上。因此,分稅制改革後,地方政府發展經濟的動力並非來自財政體制的激勵,而是來自收入減少和責任增多的壓力。[3]

　　經濟路徑的另一種應用將地方政治中的制度主體——地方政府擬人化,將其假設為理性人,其對當地社會經濟生活的參與和干預是處於實現政府收入或利益的最大化。該路徑的代表包括“地方公司主義(或法團主義)”[4]、“地方政府企業”[5]、“地方政府經紀人”等對地方政府的多種稱呼。[6]這些分析

　　是經濟人假設在社會政治領域的延伸,對於現象的剖析清晰,但容易簡單化,因為地方政府不是一塊“石頭”,而是一種“結構”;更重要的是,地方政府的選擇並非總是以自身利益最大化為出發點的,還會考慮到其他因素,因此我們既可以看到“企業家型政府”、“發展型政府”,也可以看到“掠奪型政府”以及各種各樣的“公司主義/法團主義政府”。

　　還有學者分析了地方經濟狀況和經濟結構對地方政治的影響。一項對於四川省1990年代末期鄉鎮選舉的調查顯示,經濟狀況的惡化是當地政府決定在部分鄉鎮實行競爭性選舉的根本原因。[7]而另一項對其中代表性選舉案例的分析也佐證了這個判斷。[8]實際上, 1990年代後期,中國大部分縣的經濟狀況並不好,尤其是財政收入受到了分稅制改革的嚴重衝擊,但是為什麼沒有出現普遍性的競爭性選舉呢?顯然,經濟原因不是唯一的解釋。

　　在這個時期,全國各地政府先後對國有企業和集體企業實行了私有化,使得政府不再直接控制和經營企業,來自私有經濟的收入成為地方財政的主要支柱。因此,爭奪資本投資成為地方政府之間競爭的焦點。這為Tiebout式的政府競爭理論提供了豐富的實證資料。[9]有研究指出,地方政府之所以要爭奪投資,除了為了增加稅收外,更重要的是經濟增長指標是與官員晉陞聯絡在一起的,稱之為“政治錦標賽”[10]。這個解釋把地方經濟發展與官員個人激勵聯絡在一起,有助於理解地方政府始終把經濟增長作為中心工作的一般性原因。但是,資本並不是均衡流動的,其之所以只向某些地方集中,肯定和這些地方政府的特殊行為或擁有的特殊優勢有著直接的關係。更重要的是,隨著經濟的私有化,地方經濟在所有制結構上實行了趨同,地方政府獲得財政方式的渠道基本一致,那麼為什麼各地政府對於資本的態度和方式還存在著很大的差別呢?顯然,這也不是單一的經濟因素所能夠解釋的。

　　另外,近年來,一些地方政府除了堅持經濟增長是中心工作外,也開始重視社會發展、環境保護等問題,並且在這些方面有所作為。它們之所以調整自己的行為,有著很重要的經濟原因,那就是原來所依賴的粗放的、以重工業為基礎的經濟增長方式難以繼續維持,必須加以調整。但是中央政府評價標準的調整也許對地方政府行為的調整更為直接。

　　經濟路徑對理解地方政治的最大貢獻是,它把地方政府這個地方政治運行的核心視為有自身利益取向的主體,從而使對地方政治的研究擺脫了分析政府結構、法律條文以及制度文本的傳統方法束縛,回歸到地方政治實際運行的現實動態分析。通過研究地方政府如何追求自己的利益,可以更為清楚地看到一些制度規定是如何被執行或變通的。然而,最大的貢獻也可能是經濟路徑的最大局限。地方政府所追求的利益不能簡單地等同於經濟利益,中央與地方財政關係的變化、地方政府對資本投資態度的改變,也不能完全歸結為地方政府謀求經濟增長的結果。只關注地方政府行為變化的經濟原因,就會忽視上級政府和當地民眾對地方政府提出的多樣性要求。

　　2.國家中心路徑

　　從國家的角度來研究地方政治的變化是有其合理性的,這不僅由於中國政治具有高度集中性,更在於中國的國家建構過程還在進行之中,地方政治的變化直接反映著這個過程。因此,可以用“地方國家”來表示地方政治。國家中心路徑的基本判斷是,地方政治的變化不過是國家層面政治變化的延伸或反映,這體現在兩個方面:一是地方政治在結構上與國家政治有著高度的同構性,尤其體現在政府結構和職能設置上。地方政治在運行上相似性遠遠大於差異性;二是地方政治變化的根本動力來自中央。這種認識在政治改革態度上表現為傾向於中央推動的自上而下的改革。有意思的是,國家中心不僅是一種研究路徑,也是一種社會態度,尤其是許多地方官員認為地方政治要發生根本性的變化必須來自中央的推動。

　　近年來,由於國家建構(state-building)理論的引入,一些國內學者開始以這個理論來研究地方政治的變化,認為地方政治的變化集中體現了現代國家的建構過程。這表現在兩個方面,一是在市場經濟條件下政治權力的運行更為理性化。地方政府按照市場經濟的要求轉變職能,減少鄉鎮數量,提高官員的專業化水平,以改善政府運行效率。更為重要的是,政治權力以新的方式滲透到社會經濟生活領域。二是政治權力運行更具有民主性。有學者提出民主國家建設是現代國家建設的重要內容。[11]在地方政治中,這表現為基層選舉的舉行,公民參與的擴大和政府運行透明度的提高。

　　國家中心路徑的最大優點,是以國家政治為宏觀背景,為讀者提供了一副地方政治變化的整體圖景。以國家為基本的分析單位,抹平了地方之間的差別,歸納出不同地方政治運行所具有的共性。然而,這種分析路徑忽視了地方政治是距離社會最近的國家政治,其變化除了受到中央權威的影響外,也深受地方社會經濟文化等因素的影響。這些因素也許決定了不同地方政治運行會呈現出不同的形態。

　　3.社會中心路徑

　　這個路徑深受公民社會理論的影響,力圖為地方政治的變化尋找到社會因素。客觀地説,過去10多年來,在地方社會中,公民社會的力量得到了發展,並且在某些領域中壯大起來。這尤其體現為地方媒體數量的增加和民眾參與公共生活意識的增強。公民有著更多的表達意見的渠道,並且更重視維護自身的權益。公民社會的發展推動了地方政治的民主化進程。城市居民委員會直接選舉、縣鄉人大代表選舉中競爭性的增強等現象,顯示出地方政治的民主化更有可行性和操作性。[12]在中國,公民社會的發展是不均衡的,城市強于農村,而城市之間也有很大的差異,這就使得我們難以選擇出合適的多個地方進行系統的比較,以全面了解公民社會因素影響地方政治變化的機制。此外,更為重要的是,雖然公民的選舉權、知情權和表達權得到了更有效的保障,但是其還無法通過“發言權”來對地方政治産生週期性的影響;而戶口制度在人口大規模流動的條件下也無法保證居民“用腳投票”來直接影響地方政治。因此,弱小的公民社會還不足以成為決定地方政治變化的單獨變量,必須借助其他因素才能發揮出作用。這樣就使分析者很難對其確切作用進行充分估價。然而,社會中心路徑的最大優點在於,它使我們發現了影響地方政治變化的力量不僅僅來自市場和國家,公民及其組織也應該給予考慮的空間。尤其對於地方政治來説,社會力量不僅通過正式的制度渠道影響其變化,而且在很大程度上通過非正式制度方式影響著它的運行。

　　4.能動者路徑

　　如果説前三種路徑都帶有結構主義傾向的話,那麼能動者路徑強調的是地方政治變化中的主體。

　　Susan H.Whiting認為,無論是國家中心論,還是“國家-社會關係”方法,都難以解釋中國的制度演變。這些概念不僅會在學者中間産生分歧,而且也難以充分反映中國的現實。因此,她主張用新制度主義的方法來研究中國制度的轉變。在她看來,新制度主義把個人動機與制度的作用有效地結合起來,使研究者可以把國家分解開來,並且檢查國家機構中的個人所面臨的激勵是如何因制度背景以及管理層級不同而産生差異。雖然與“國家-社會關係”方法一樣,新制度主義把握住了國家-社會的相互影響和塑造關係,但後者的優勢在於通過對有限理性人的實證分析可以解釋制度變革的動力。[13]

　　該研究路徑不僅應用於研究領域,而體現在由幾家學術機構聯合舉辦的“中國地方政府創新獎”的評選活動中。!"對獲獎項目的跟蹤調查發現,這些創新發起的重要原因之一是當地負責官員具有很強的創新精神,力圖用新的方法、手段,來解決當地社會經濟發展中遇到的問題。更有意思的是,這些負責官員的職位變化與創新的維持和擴散有著密切的關係。職位提升往往有利於創新的繼續和擴散,而退休或調動到其他地方,則很可能導致創新項目的終止。這很容易使人聯想到“人亡政息”。這些創新案例説明,在地方政府改革創新中,富有創新意識的領導者發揮著很大的作用。我們在此基礎上可以進一步推論,領導人對於地方政治的變化有著很大的影響。這個推論也可以從其他方面獲得佐證。比如對“一把手”問題的討論以及為了約束他們制訂的一系列法規制度;近年來被媒體熱炒的以仇和為代表的“個性官員”現象。

　　與國家政治相比,地方政治可能更容易被領導者打上“個人的烙印”,而能動者路徑恰恰使我們可以通過分析官員個人的行為來了解個人行為是如何影響地方政治變化的,這無疑會使我們看到的政治運行更加生動,不會被枯燥的制度文本分析所掩蓋,並且能夠了解到個人行為是如何與制度的運行實現互動的。但是,能動者路徑也有其內在的缺陷。

　　由於官員的流動性很大,所以很難分析其在地方政治長期變化中發揮的作用,這就使得對地方政治變化的研究局限在個別案例分析和事件分析上,難以對多個地方的政治變化進行比較研究。

　　二、治理路徑的優越性

　　上述四種路徑的共同優點是:它們分別提供了一個有價值的視角,使研究者可以撇開繁複的關係、多樣的主體,順著它深入下去,了解地方政府在某些領域的具體運行和變化,從而把不同地方政府的行為聯絡在一起,抽象出一幅地方政府變化的畫面。然而,這樣的研究路徑往往為了深刻而犧牲了全面,而抽象出的整體畫面又由於視角的局限而缺乏對多樣性的考慮和包容。1990年代興起的治理分析框架有助於彌補這些不足。之所以這樣講,有四個主要原因。

　　1.治理框架勾畫了政府管理的基本模式

　　這個框架是對過去幾十年來發展中國家面臨的“缺乏治理能力”和發達國家的“治理能力超負荷運行”經驗的總結[14],具有很強的包容性和綜合性。

　　這不僅體現為治理概念在不同學科領域中得到廣泛應用[15],更體現為國家——市場——公民社會“三位一體”的治理模式,是一種可以適合多種社會情景的解釋框架。這三者是現代社會治理必需的制度要素,它們之間的平衡和互補關係是實現良好治理或善治的制度基礎。因此,“三位一體”的治理模式具有普遍意義,可以適用於不同的社會環境中。然而,三者的平衡關係會由於環境條件的不同而發生變化,某個因素佔據主導地位,以不平衡的關係來應對特定的問題,以保證治理的有效性。這樣,治理模式就實現了普遍性與特殊性的統一,既避免了上述研究路徑過於偏重某個方面,容易導致“中心論”的偏頗,也避開了被批評為普世模式而無法使用的尷尬。

　　2.治理框架所倡導的價值也是各級政府公共管理已經追求或應該追求的目標無論是治理理論的首倡者世界銀行,還是聯合國、OECD組織以及從事發展援助工作的其他國際組織,雖然都根據自己的理解提出衡量“善治”或“良好治理”的指標,但是在基本價值上並沒有衝突,反而在許多方面是一致的。例如,在指標方面,目前最為成熟的指標應該是世界銀行學者考夫曼等人設計的,包括了發言權和責任、政治穩定和沒有暴力、管制體系的質量、政府的有效性、法治以及腐敗程度六個方面。[16]而聯合國2003年第五屆全球政府創新論壇對基於過去20年各國政府創新經驗總結基礎上提出的21世紀政府改革的7個目標,就體現了治理的價值追求。它們是成本政府、優質政府、專業政府、數字政府、規制政府( regulatory reform)、誠實政府和透明政府。這些目標也是中國政府改革所追求的目標,並且進入了官方文件。

　　3.治理框架把公共管理理解為多主體參與的多層次過程,有利於消除法律文本和制度規定對地方政府研究的思想束縛儘管對於治理有多種定義,但是一個基本共識是,治理( governance)與政府( government)的根本區別是,前者強調的是管理的過程,後者強調的是一種制度結構。治理涉及到權力如何行使,誰具有影響力,誰具有決策權以及決策者如何負責的過程。

　　因此,治理髮生在不同的管理層次上,從全球到國家,再到地方以及社區,更重要的在治理過程中會由於問題和領域的不同牽涉到多個主體。國家、私人部門以及公民社會不過是對眾多主體的類別劃分。[17]這樣一個包括多主體和多層次的分析框架,有利於分析地方政府的實際運行。對於地方政府的職能、權力和運行原則,各國雖然都有系統完整的法律規定,但是地方政府的實際運行遠遠比法律文本所表達的要豐富、生動。在中國,法律文本、制度設計與實際運行的反差似乎更為明顯。比如,憲法規定的三個地方政府層次(省、縣、鄉鎮)實際表現為四個層次(省、地級市、縣與縣級市以及鄉鎮)甚至五個層次(包括了副省級)。更重要的是,在黨-國體制下,中國政府具有高度的綜合性,不僅包括西方政治學意義上的廣義政府,還包括黨系統內的各類制度。隨著市場力量和社會力量的發展,地方政治的實際參與者也大大地增多了,私人企業、社會組織等成為制度變革的重要力量。[18]此外,在地方政府管理過程中,除了正式制度外,非正式制度也發揮著作用。因此,用治理來代表地方政府能夠更為方便,不僅可以把多種因素,特別是多主體考慮進來,更可以避免花太多篇幅來界定主體。

　　4.治理框架中的治理主體之間的關係、機制、手段、技術以及治理能力等要素,很適合用來分析和理解地方政府的實際運行

　　地方政府在行使法律賦予其責任以及上級交付其任務的時候,必須要面對各種關係,使用一定的機制,運用一定的手段、技術,並且要充分發揮自己的能力,而這些關係、機制、手段、技術、能力,不是法律文本和制度設計所能涵蓋或規定的,必須在具體環境下進行選擇和配置。更為重要的是,新的治理主體、治理機制、手段、技術等因素,很難納入以法律制度主義或政治系統論為基礎的傳統政府分析框架中,但它們又是地方政府運行中必要的組成要素,是當分析地方政府在具體政策領域中的行為變化時所必須考慮的因素。就中國地方政府而言,制度性變革主要來自中央決策,而其他變化主要是圍繞治理機制、手段、技術以及治理能力展開的。利用治理框架,有助於我們把發生在地方的這些微觀或中觀變化整合起來,並避免拘泥于瑣碎變化。

　　改革開放以來,中國的政府治理變革在相對較短的時期內取得了巨大的成績,為維繫中國經濟高增長率做出了貢獻[19],地方政府在治理改革中發揮了重要作用。根據治理框架,我們可以從治理主體、治理關係、治理機制、治理空間、治理能力等要素出發,來考察地方政府過去30年代發生的主要變化。對於這些要素是如何變化的,作者將另辟專文進行論述。

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　　（作者單位：中央編譯局當代所）