洪 丹

　　中國行政訴訟制度實施已逾20年。20多年的行政訴訟實踐，見證了這部“民告官”法律帶來的一系列重大變化。“不改不行”，這是近年來學術界和實務界關於行政訴訟法最多的呼聲。昨日，《行政訴訟法》修改建議稿形成，並將於近日公開徵求社會意見，完善後提交相關部門作修法參考。

　　應當説，面世的建議稿，對於學界的不少呼聲都作出了回應。比如行政案件審理不適用調解的現行規定，導致一些案件久拖不決，原來簡單的案情反而變成了複雜的累訴，對官民雙方而言都不是一件好事，建議稿則放開了這一不合時宜的束縛。比如民告官難，執行更難的現狀。民間對於“民告官”的印像是：起訴難；官不理；難告贏；執行難；代價大。長期以來，行政判決裁定的執行難是一個最棘手的問題，其中最主要的原因是，被告作為行政機關敢於抗拒法院的裁判。相對於民事被告人，行政機關拒不履行判決的資本似乎更充足一些，這讓執行難一直得不到有效的破解。目前法律規定“罰款”和“向行政機關提出司法建議”等執行方式，遠不能解決所有執行難問題，為此，建議稿除了提高罰款之外，還規定行政機關當“老賴”的，法院可查封財産。但是，如果處罰仍然停留在金錢層面，反正罰來罰去都是公家的錢，查封的也是公家財産，不傷個人絲毫利益。行政訴訟執行難會否真正破局？

　　然而，現行《行政訴訟法》受到最多爭議的還在於“規範性文件不可訴”。這幾乎伴隨了這20多年的行政訴訟實踐。當初起草行政訴訟法時，考慮到訴訟對象如果不受任何限制不現實，所以用了一個很特別的概念叫具體行政行為，只有具體行政行為才可以被訴。但現實中，行政決策大多是通過抽象行政行為來實施的，比如漲價、限行等，而這些行為侵犯公民法人權益的現象已很普遍。建議稿為此，特意規定“行政公益訴訟檢察院可提起”，這在一定程度上放寬了對於行政不可訴的限制，但我們依然可以看到，這與熱議的“抽象行政行為納入可訴範圍”不可同日而語。事實上，修改行政訴訟法應該有個基本原則，除了行政法規、行政規章和地方政府規章不能受理外，其他所有行政機關實施的不管以什麼形式實施的，只要對相對人利益産生了影響，對公共利益産生了損害，都應該納入行政訴訟受案範圍。因為這樣的行為沒有嚴格的既定程序，缺少程序正義，但産生的影響卻遠遠大於單個的具體行政行為，更應該接受司法監督，讓行政相對人享受應有的法律救濟。

　　當然，即便只訴訟具體行政行為的今天，民告官都依然艱難重重。把抽象行政行為也納入可訴之列，可能更加劇了民告官勝訴的難度。也就是説，即便告了也未必能贏，贏了也未必能執行。但是，訴訟門檻的高低卻直接決定了，行政相對人救濟權利有無的問題。並非所有抽象行政行為都可訴，但是能否在一定程度上將抽象行政行為納入受案範圍，顯然決定著此次行政訴訟法修改的成敗。