改革行政訴訟證據制度——落實行政機關舉證責任 監督行政行為合法性

改革背景

行政訴訟證據問題，是行政訴訟的核心問題之一。現行行政訴訟法有關證據的規定比較原則，難以解決行政審判實踐中複雜的證據問題；行政訴訟不同於民事和刑事訴訟，民事和刑事訴訟證據制度在許多方面不能適用於行政訴訟；中國加入世貿組織後，世貿組織的有關協定和修改後的一些國內法律，對行政訴訟證據提出了更高的要求。這些都迫切需要對行政訴訟證據制度加以改革和完善，以適應行政審判工作的發展。

推進情況

●啟動
1990年實施的行政訴訟法對行政訴訟證據制度作了開創性的規定。1999年最高人民法院發佈《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，對證據問題作了進一步的解釋，但上述規定中證據規則的內容過於簡單、不易操作。2001年12月11日中國正式成為世貿組織成員，按照ＷＴＯ規則的要求，司法審查的核心是對行政機關作出行政行為所依據的證據進行審查。這也成為制定系統、詳盡的行政訴訟證據規則的良好契機。

●規範
在總結各地行政訴訟證據改革經驗的基礎上，最高人民法院于2002年6月發佈了《關於行政訴訟證據若干問題的規定》。該規定一共有80條，分別對舉證責任的分配和舉證期限、提供證據的要求、調取和保全證據、證據的對質、辨認和核實、證據的審核認定等問題進行了規定。

●措施
《證據規定》的內容比較多，主要有以下幾點：
一是強調了被告的舉證責任。通過對被告舉證責任的具體解釋，再次強調被告不提供或無正當理由逾期提供的，視為被告沒有相應證據，對處於弱勢的原告合法權益的保護更明確、更清晰。
  二是完善了舉證責任的分配與舉證期限。舉證責任規定最大的變數在於不再強調原告的舉證責任，而僅規定原告提供證據的責任，充分保護原告的訴權。明確舉證期限，被告應當在收到起訴狀副本之日起１０日內提供全部證據和所依據的規範性文件，原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據，有利於提高審判效率。
  三是明確了當事人向人民法院提供證據的要求。在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據。
  四是明確了人民法院調取證據的範圍和條件，賦予了行政相對人申請法院調取證據的權利；明確了法院採取保全措施的程序及具體措施。
  五是完善了質證規則，強調了證人作證制度。強調證人出庭作證義務，規定證人及其近親屬的人身和財産安全受法律保護；允許原告或者第三人要求相關行政執法人員作為證人出庭作證；增設專家輔助人。
  六是確立完整的認證規則體系。引入法官自由心證；確立非法證據排除規則；確立案卷外證據排除規則；確立推定規則，規定原告確有證據證明被告持有的證據對原告有利，被告無正當事由拒不提供的，可以推定原告的主張成立；確立最佳證據規則。

基本成效
行政訴訟證據規則突出了行政訴訟的特點，體現了改革精神，促進行政機關依法行政，保障行政相對人的合法權益；進一步改善我國的行政審判環境，有利於實現行政審判的公正與效率，有利於人民法院履行中國加入世貿組織後司法審查的職責，對中國的行政審判工作的發展和行政訴訟制度的完善産生了深遠的影響，發揮著重要的作用。