法學會立法學會長稱行政強制法有望近期通過

　　今年1月24日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長吳邦國在形成中國特色社會主義法律體系座談會上指出，新中國成立以來特別是改革開放30多年來，在中國共産黨的正確領導下，經過各方面堅持不懈的共同努力，我國立法工作取得了舉世矚目的巨大成就。一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依。

　　中國特色社會主義法律體系已經形成，這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。十一屆全國人大四次會議召開之際，本報在中國法學會立法學研究會支持下，從今天開始推出中國特色社會主義法律體系形成系列訪談專欄，從不同側面回顧這一法律體系形成的過程、重要意義和對下一步立法工作的展望。

　　本報記者 陳麗平

　　張春生長期從事立法工作，是第八屆、第九屆全國人大常委會法制工作委員會副主任，中國法學會立法學研究會會長。在中國特色社會主義法律體系形成之際，《法制日報》記者就“我國行政法的立法進程與近期工作展望”採訪了他。

　　回顧30年來的我國行政立法歷程，張春生説，立法機關工作重點大體上著眼于三個板塊：行政組織法，包括組織法和公務員法兩部分；行政運作法，包括行政行為法和行政程序法兩部分；行政監督法，核心是通過行政訴訟、行政復議使權利受侵犯的公民得到救濟。

　　“在立法過程中，這三個板塊都充分體現了授權和控權。”張春生解釋説，授權的主體是權力機關，其通過法律授權給行政機關。行政機關的權力來源於人大、來源於法律，最終是來源於人民。沒有權力機關的授權，行政機關不能自己給自己設定權力。控權則是通過行政程序和行政監督來實現的，體現的是事中控制監督和事後救濟。

　　行政組織法方面主要有三部法

　　張春生介紹，在第一個板塊行政組織法方面，主要制定了以下三部法律：

　　一是國務院組織法。國務院組織法制定得比較早，是第一屆全國人大期間同憲法一起制定的，1982年現行憲法通過後又相應做了修改。

　　二是地方政府組織法。這部法有一個特點，是與地方人大放在一起規定的，全稱是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，規範的是權力機關和行政機關兩部分內容。原因是，1954年制定這部法時，當時名稱是地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法。按照當時的憲法要求，地方要建立省市縣鄉政權機構，先成立人大作為權力機關，然後地方人大選舉産生人民委員會。人民委員會一身兩任，對於人大內部來説它是常設機關，相當於現在的常委會，而對於外部來説又是人大的一個執行機關，相當於現在的政府。這種運作是有麻煩的，麻煩在哪兒？人大閉會期間有一項職責是監督政府，但是同一個機構，既是人大常委會又是個政府，自己監督自己，運作起來就相當困難。到了文化大革命期間，又有了一個新的機構——革命委員會，取代了法定政權機關。革命委員會黨政不分、行政司法不分。1979年修改地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法時，彭真同志向中央提了三個方案：第一，繼續叫革命委員會，但可能群眾的意見會很大；第二，恢復文革前的人民委員會，這個好一點兒，但對推動民主法制可能作用不大；第三，人大選舉出一個常務委員會，另行産生人民政府，這個更容易得到人民擁護。胡耀邦同志閱後報給了鄧小平同志，鄧小平同志贊成第三個方案，地方組織法修改後，省市縣鄉都建立人民政府。

　　第三，公務員法。黨的“十三大”提出要制定公務員法、行政組織法、行政編制法。1993年，由於立法條件不成熟，國務院先出臺了《公務員暫行條例》，框架搭起來，運作13年後，到了新世紀制定了公務員法。

　　行政運作法方面重點有三部法

　　“第二個板塊行政運作法方面，包括行政行為法、行政程序法。”張春生介紹。

　　張春生説，將30年來這類立法做一個梳理的話，大致可以説是沿著兩個大脈絡來發展的：一個大脈絡是按照管理部門、管理系統來立法，這類法律相當多，現在也還在繼續進行，往往有一個行政部門管理業務就有一部法律，有的部門法律成了系列，比如環保大概有11部法律，衛生有8部法律。第二個大脈絡，是對各個行政機關共同遵守的基本規範進行立法，這部分法律起步比較晚，但是更多地引進了現代行政法的理念，這裡面值得説的有三部法律：

　　一是行政處罰法，是1996年全國人大制定的。其價值，首先是完善了法律責任制度，法律責任包括刑事責任、民事責任和行政責任，此前行政責任制度不完善，通過行政處罰法將其完善了；其次，行政處罰法比較系統地規定了行政程序，如告知制度、説明理由制度、行政機關職能分開制度等。最重要的是首次在我國法律中規定了聽證制度。

　　二是行政許可法。行政許可法從1997年起草到2003年通過花了六七年的時間，一個重要價值是以法律的形式初步搭起法治政府的舞臺，或者叫框架。法治政府首先是有限政府，不是無限全能政府。在行政許可法中通過許可範圍的設定，通過設定權的限制，體現出了有限政府的思想，出發點是維護企業和社會的自主和活力。法制政府應該是一個規則導向型的政府，就是説政府管理是有規則的，規則是公開的，這就使政府的管理有預期，按照規則來做你的權利就會受到保護，如果違反了規則你就要承擔責任。行政許可法在申請中充分體現了規則導向型。法制政府還應該是誠信政府、服務政府，這在行政許可法裏都有體現。

　　三是2000年制定的立法法，對行政立法程序做了基本規範。

　　行政監督方面龍頭是行政訴訟

　　“第三個板塊是行政監督法，包括行政訴訟、行政復議，還有國家賠償等，龍頭是行政訴訟。”張春生介紹。

　　張春生説，行政訴訟法制定有一個發展過程，應該説正式建立行政訴訟制度不是在1989年而是在1982年。在黨的十一屆三中全會之前，群眾權利受侵犯往往通過上訪、落實政策來解決，三中全會後要解決這個問題，但制定行政訴訟法的條件不具備，於是就在1982年3月通過的民事訴訟法試行中規定，“行政案件適用本法規定”。這應該是行政訴訟的啟動，但是制度不健全。法工委成立了行政立法研究小組，經過幾年的工作，1989年行政訴訟法得以通過。

　　“行政訴訟法的價值主要有兩條。”張春生認為，一是在我國首次啟動了民告官制度，有了民告官才體現了現代法治。二是明確行政機關在行使權力時違反法律程序，就要敗訴，這樣就把遵守法定行政程序作為行政行為成立的一個要件。行政行為有三大要件：事實、證據、法定程序。違反程序就要敗訴，這個規定非同小可，極大地促進了立法機關、行政機關的程序建設。這以後，國家賠償法、行政復議法也相繼出臺了。

　　努力把行政程序法典制定出來

　　展望近期行政立法工作，張春生認為，首先是要制定行政強制法。這是以法律規範行政強制行為的重要立法。

　　行政強制法草案已由全國人大常委會會議審議了兩次。張春生介紹，我國的行政強制大體分為兩類：一類是行政強制執行，就是行政機關做出的決定，相對人拒不執行，那麼就由法院強制執行，比如説劃撥銀行的存款，強制拍賣財物來抵繳罰款。還有一類是行政強制措施，比較多的是對財務的查封、凍結、扣押。

　　“行政強制法經過反復修改，有望近期審議通過。”張春生透露。

　　“其次是要修改行政訴訟法。”張春生介紹，修改行政訴訟法，首先要修改受案範圍，現行的法律規定的受案範圍太窄，規章以下的抽象行政行為應納入行政訴訟中。其次要修改管轄的規定，縣政府侵犯了公民權利由縣法院裁決，這顯然不太妥當。還有一個大問題，行政訴訟可不可以和解？現行行政訴訟法規定行政訴訟案件不適用調解，當時考慮行政權是公權力，調解等於放棄公權力。現代法制國家行政訴訟是有和解(調解)制度的，但這個調解不能搞的太大，要有限制。可以規定，在行政機關自由裁量權之內的事能夠和解，其他的不可以和解。同時，和解案件要公開，把它放在陽光之下。

　　“第三，應當制定行政程序法。”回顧30年我國的行政程序法立法過程，張春生説，“走了一個從低層級向高層級發展，從不系統向比較系統發展，從地方向中央發展的路程。”湖南省政府已經制定了這方面的規章，廣西、福建都制定了政府的執法程序。要不要制定一部統一的行政程序法典？當時有兩種意見，一是一步到位，制定行政程序法典；二是一步到位制定行政程序法典條件不成熟，建議按照主要的行政行為即行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費逐個立法。立法機關採用了第二個思路。

　　現在要不要繼續制定統一的行政程序法典？張春生的回答是肯定的。理由是：一是現在各種行政機關、行政行為，最起碼的程序規則還沒有，如統一的、最低限度的公正程序規則，包括公正、公開、參與、效率，應該作為行政程序法的總則部分規定出來。二是現有的單行法的規定其他行政行為適用不適用？這個問題要解決。三是還有若干的行政行為如行政決策、規範性文件制定等尚無程序規定。

　　“所以要繼續努力把行政程序法典制定出來。”張春生強調。