張天蔚：深化戶籍改革必須得到立法保障

    之所以稱成都市的戶籍改革“激進”，是因為它一攬子解決了兩道過去被認為最難突破的難題，其一，是一步到位地實現了城鄉一體的社會保障制度。輿論一度普遍認為，取消戶籍歧視、建立城鄉一體化的社會保障制度，固然是縮小城鄉差別、實現社會公平的必然趨勢，但鋻於中國現實的發展階段，這將是一個較長時段內的漸進目標，很難在短時間內實現。而成都的戶籍改革，則以2012年為界，以超出輿論預想的速度，使這一目標進入了倒計時階段。這固然與成都作為以特大型城市為核心的社會、經濟結構有直接的關係，如到2008年，成都的農業戶籍人口為512.88萬，遠少於非農業人口的612.08萬，再加上農業戶籍人口大量涌進城市謀生，早已事實上納入城市社保體系，則真正需要在戶籍改革中實現社保“農轉非”的人口，已經不會成為成都社保體系難以承受的負擔。

    成都的情況固然有一定的特殊性，但其社會、經濟結構的轉變趨勢，卻具有相當的普遍性，成都的決心和經驗，也將給其他地方乃至全國的戶籍改革，帶來啟發和借鑒。

    成都市突破的第二個障礙，則是更為困難的土地困局。推進戶籍改革、實現城鄉一體化過程中，原農民的土地（包括宅基地和承包地）所有權歸屬，曾經被視為最大的難題。全國許多地方都曾出現的“以土地換戶籍”，或“以土地換社保”的“探索”，被輿論一眼識破其剝奪農民合法財産、掀起新一輪“土地財政”的心思。但歷史遺留的城鄉二元化的土地制度，在未來城鄉一體化的戶籍改革中究竟怎樣處置，幾乎無人能夠給出兼顧合情、合理、合法的答案。

    令人難以想象的是，成都市在各種可能的方案中，選擇了一個最激進的方案，即完整保留原農民的土地所有權，使其成為第一批“有土地的市民”。對此，成都市市委統籌委副主任秦代紅的解釋是：（以往）在城市經濟社會發展中，農民做出了巨大的犧牲，現在加大以工促農的力度，這也是應該的，不存在公平與不公平的問題。

    站在促進社會公平的角度，成都市的勇敢探索固然值得欽佩，但在另外的角度，卻也有若干問題值得探討。

    其一，如果法律承認農民對宅基地和承包地的所有權，則這種所有權便不該受到不同“政策”的影響乃至剝奪。但就在成都“隔壁”的重慶市，同樣強度的戶籍改革中，“以土地換社保”依然是一個隱含的主題。對此，理當有全國性的法律予以解釋和規範。否則各行其是的改革，將使我國土地制度陷入混亂。

    其二，即使原農民依法保留土地所有權，體現了當下的社會公平，但仍然有接續的問題值得追究，如他們的土地所有權未來能否自由轉讓，或允許在什麼範圍內轉讓？如果可以自由轉讓，那麼現有的“小産權房”又如何解釋和處置？或如果這一代“原農民”死去，他們的子女能否繼承其土地所有權？如果不能，該以什麼名義剝奪其合法財産的繼承權？而如果能，則在一代、兩代之後，當公平補償的含義消失之後，又該如何解釋一些人享有土地所有權，另一些人卻終生不得擁有土地的新二元結構？

    總之，無論成都抑或重慶的戶籍改革，或許都帶有為更大範圍的改革做試點的實驗意味。但別的事項都可實驗，唯獨土地制度事關農民的財産權利，任何變更都須有國家法律的依據，卻不該受一地、一時“政策”的支配或剝奪。因此，隨著戶籍制度改革的深入和擴展，急需就土地、社保等關鍵事項，予以統一的立法規範。 （張天蔚）