在強調規範執法程序的同時,也要注意執法方式的轉變,形成教育優先的執法理念

　　行政強制法不僅有利於保障行政相對人的權益,也有利於行政機關規避執法風險

　　一部法律,歷經23年終於揭開面紗。

　　這部法律,被稱之為“給公權力戴上了緊箍咒”。

　　今年1月1日,《中華人民共和國行政強制法》正式施行。這部與行政許可法、行政處罰法並稱為行政程序立法“三部曲”的法律,從出臺之日起就引起社會的高度關注。如今,行政強制法施行已近半月,在新法的約束下,行政機關的執法理唸有何轉變?行政執法人員對新法的施行有何感想?《法制日報》記者對此進行了採訪。

　　行政執法程序不再是兒戲

　　儘管行政強制法自公佈至今已有大半年的時間,但在湖北省武漢市工商行政管理局洪山分局法制科科長李忠的桌上,仍擺著不少學習資料。

　　“行政強制法公佈後,國家工商行政管理總局組織了多次學習,湖北省工商行政管理局也請了專家對省內各級工商部門的領導和法制部門人員進行培訓,學習材料很多,行政強制法的不少條文還得細細研究。”李忠對《法制日報》記者説。

　　李忠告訴記者,在基層工商部門的工作人員看來,行政強制法最大的亮點,同時也是對基層執法最大的約束是關於行政強制措施執行程序的規定。

　　據了解,行政強制法規定,行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定:實施前須向行政機關負責人報告並經批准；由兩名以上行政執法人員實施；出示執法身份證件；通知當事人到場；當場告知當事人採取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；聽取當事人的陳述和申辯；製作現場筆錄；現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章,當事人拒絕的,在筆錄中予以註明；當事人不到場的,邀請見證人到場,由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章；法律、法規規定的其他程序。同時還規定,情況緊急,需要當場實施行政強制措施的,行政執法人員應當在24小時內向行政機關負責人報告,並補辦批准手續。行政機關負責人認為不應當採取行政強制措施的,應當立即解除。

　　“以前,雖然對執法程序也有規定,但在一線執法過程中,確實存在隨意性較大的情況。”李忠説,工商執法人員在巡查過程中如果發現違法違規經營的現象,一般都是口頭申請採取行政強制措施,特別是對一些無照經營行為、涉及高危行業及人民生命財産安全的經營行為。

　　李忠對記者舉例説,比如在液化氣灌裝行業,有一些經營者沒有辦理相關證照,私自進行液化氣灌裝,這種行為不僅違法,而且極易引發安全事故。考慮到這種行為屬於明顯違法,一些執法人員就忽略了程序問題,沒有當場出具扣押物品的清單,直接對灌裝的工具進行封存、扣押,然後讓行政相對人到單位接受處罰。

　　“行政強制法施行後,類似的執法行為就不能像以前那樣隨意了,必須嚴格按照規定,將每一步程序都履行到位。”李忠説。

　　中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏認為,在強調規範執法程序的同時,也要注意執法方式的轉變。行政強制法第五條規定,行政強制的設定和實施,應當適當。採用非強制手段可以達到行政管理目的的,不得設定和實施行政強制。實施行政強制,應當堅持教育與強制相結合。違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的,可以不採取行政強制措施。這條規定也要求行政執法機關在執法過程中,要形成教育優先的執法理念。

　　程序雖繁瑣但可規避風險

　　行政強制法之所以引起廣泛關注,其中重要一點在於有力地保障了行政相對人的權益。

　　據了解,行政強制法第一章總則第一條、第六條中,規定了行政強制適當原則和教育與強制相結合原則,在第八條中規定了公民、法人和其他組織對行政機關實施行政強制享有陳述權、申辯權、申請行政復議權、提起行政訴訟權和要求國家賠償權；第二章第十四條、第十五條規定了行政強制設定事先應採取聽證會、論證會等形式聽取各方意見,事後公民、法人和其他組織可以向設定和實施機關提出意見和建議,有關機關應當認真研究論證,並以適當方式反饋；第三章和第四章分別規定了行政強制措施實施程序和行政強制執行程序,其中既包含了行政相對人享有的諸如“説明理由”、“陳述和申辯”、“立即通知當事人家屬”等大量程序性權利,也包含了“不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品”等實體性權利。

　　國務院法制辦副主任袁曙宏此前在接受《法制日報》記者專訪時説,這些規定對制約行政強制權濫用、保護公民合法權益不受侵犯具有重要意義。

　　“各種程序規定在執行過程中確實有些繁瑣,但這些繁瑣的程序不僅可以保障行政相對人的權利,同時也可以讓行政執法機關規避執法風險。”李忠説。

　　李忠告訴記者,在武漢市,曾出現過工商部門被行政相對人提起行政復議並被責令糾正的實例。

　　據介紹,武漢市某區工商局的執法人員在打擊“黑網吧”的行動中,對一家“黑網吧”進行查處,當場扣押了網吧內的電腦。事後,這家網吧的老闆提起行政復議,認為工商執法人員的行政執法行為程序違法。最終,武漢市工商行政管理局責令區工商部門將電腦退還給網吧老闆。

　　“按照有關規定,工商部門可以暫扣‘黑網吧’內用於經營活動的電腦,但由於執行程序存在瑕疵,最後還得把電腦還給違法經營者。”李忠説,這一案例其實説明了執法程序規範的重要性。

　　“嚴格按程序執法,一方面可以讓行政相對人對處罰心服口服,一方面也可以避免一些矛盾。”湖北省鄂州市城管監察執法系統的一名工作人員告訴《法制日報》記者,在他們日常執法活動中,執法對象多是違法建築。“我們的執法程序是,首先下達停建通知書,其間至少要對行政相對人做3次筆錄。如果行政相對人仍未停建,我們就會責令其限期自行拆除。對於未自行拆除的,就按規定下達強制執行通知書。在強制執行前,會對違建現場進行勘驗,製作勘驗圖交給國土等部門,完成現場調查後,對違法建築實行強拆”。

　　據了解,行政強制法第四十四條規定,對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的,應當由行政機關予以公告,限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟,又不拆除的,行政機關可以依法強制拆除。

　　“嚴格按照法律規定的程序進行,對行政執法機關也有好處。”鄂州市這名城管執法人員説。

　　個別規定還需進一步細化

　　行政強制法施行後,其積極一面顯而易見。但是,《法制日報》記者在採訪中了解到,基層行政執法人員對於一些具體執法活動仍有困惑。

　　“行政強制法是一部限制公權力濫用的法律,但是對一些問題沒有提及,我們在實際執法中有些為難。”李忠説。

　　據介紹,目前在一些城市裏,有不少經營者將住宅改為商用,在商品房中進行經營活動。“對於這種場所,工商部門沒有權力進入。”李忠説,如果經營者在商品房中從事無證經營行為,或者制售假冒偽劣産品,那麼,工商部門即使明知存在這種行為,也很難採取行動。“尤其是現在很多人開網店,經營者通常都是在家中的電腦上進行交易”。

　　“我們建議,能否增加一些規定,對於這種在住宅內進行違法經營的,在有一定證據的前提下,通過公安部門的協調,允許行政執法機關對違法經營行為採取一定的強制措施。”李忠説。

　　對此,北京大學法學院教授姜明安在接受《法制日報》記者採訪時説:“對進入住宅或營業場所方面進行更細化的規定,特別是就進入的條件和程序進行細化規定,非常必要。制定行政強制法時,我就主張對此進行規範,二審稿曾有原則性規定,但三審稿以後就取消了。我認為行政機關沒有此種強制手段,就不能打擊假冒偽劣等違法行為,不能制止地溝油、毒奶粉、瘦肉精等侵害人民的生命健康,從而不能實現行政強制法第一條規定的立法目的。同時,行政強制法不對進入住宅、營業場所的條件和程序進行嚴格規定,也不利於規範行政機關的‘進入’行為,防止此種權力的濫用。當然,現在的行政強制法雖未直接規定,但該法第九條、第十一條有‘其他行政強制措施’和‘其他行政強制執行方式’的規定。這就意味著單行法律可對此分別單獨做細化規定。現在的問題是應抓緊立法或修法,分別對不同執法部門的此種‘進入權’進行規定。”

　　“行政強制法確實還有一些需要完善的地方。”莫紀宏説,一方面,行政強制法的一些規定還不夠清晰,另一方面,目前在梳理法律時發現,行政強制法的規定與其他法律不配套、要求不一致,這些問題可能需要通過修改法律來解決。