控煙依舊任重道遠，需要立法工作者開闊思路，創新立法模式。晨報記者 李木易/攝

　　被動吸入二手煙的市民支持控煙，煙民卻覺得控煙限制了自由，《控煙條例》究竟何去何從？今後，對於這種關係群眾利益，卻又相對複雜、不宜立即進入立法程序的項目，市人大常委會將&&組織項目組和課題組進行法規預案研究，為將來立法夯實工作基礎。

　　去年，《北京市控制吸煙條例》、《北京市基本住房保障條例》、《北京市農村宅基地和農民住房條例》被列入法規預案研究項目。年底，一本本厚重的、凝結著專家智慧的研究報告證明，作為去年市人大常委會完善立法工作格局的新亮點，法規預案研究工作已經結出纍纍果實。

　　模式創新

　　法規預案研究引入“學者智囊團”

　　什麼樣的項目能納入法規預案研究範圍？市人大常委會法制辦主任張引介紹説，預案研究項目是根據人民群眾、人大代表的意願和主張提出的，對於具備立法的必要性和迫切性，但又較複雜、不宜立即進入立法程序的項目，由人大&&組織項目組和課題組進行研究論證，充分發揮研究機構的智力優勢，為將來立法夯實工作基礎。

　　去年北京市人代會上，市人大代表、中國政法大學教授應松年提交了制定“北京市控制吸煙條例”的建議。不久，《北京市控制吸煙條例》作為北京市首個法規預案研究項目被確定下來。人大常委會委託“中國政法大學衛生法研究中心”，利用其學術資源和智力資源，組織專家成立了項目課題組。明確控煙法律關係中各相關主體的責任邊界，創新了控煙工作模式……在預案研究過程中，學者們的新思路新模式不斷涌現。

　　談起法規預案研究的意義，中國政法大學法治政府研究院副院長王敬波作為項目課題組的一員，有著深刻的體會。“以前的立法體制中沒有預案研究的環節，通常是由人大&&，相關部門參與起草工作。這次的預案研究是立法模式的創新，由專家、社會人士、代表進行法規預案的起草工作。預案研究是立法的準備工作，針對立法的必要性、可行性和今後可能出現的問題進行前期的研究，為將來的立法提供思路。”她表示，相關部門出於不同考慮在立法過程中會有一定取捨，預案研究更加客觀中立，擺脫以往立法中的部門利益。專家、代表和社會人士相對中立，能儘量吸納不同方面的意見，做全面考慮，並以不偏不倚的態度參與預案研究。

　　形勢緊迫

　　《控煙條例》成為首個研究項目

　　近年來，專家學者和人大代表們對控煙的呼聲愈發強烈。我國加入世界衛生組織《煙草控制框架公約》，意味著中國政府在國際上已經做出承諾。從建設“綠色北京”和“人文北京”的角度來説，控煙必然是一個重要的指標。這些無一不強調著北京控煙立法的迫切性。

　　另一方面，控煙立法又面臨著難以擺脫的“困境”。中國的煙酒文化盛行且根深蒂固，吸煙已經成為一種社會交往的手段。政企合一的煙草專賣制度，使很多地方在稅收上還依賴煙草。

　　既有敏感度、又有緊迫性，《北京市控制吸煙條例》成為北京市確定的首個立法法規預案研究項目並非巧合。

　　思路巧妙

　　保護非煙民免受二手煙的侵害

　　車站、網吧、餐館，煙霧繚繞、吞雲吐霧的場面並不罕見。煙民的感覺是“我不過是抽了口煙而已”，完全沒有意識到自己的“自由”已經影響到他人的權利。張引介紹稱，此次課題研究的立法思路非常巧妙，從“以人為本”的角度出發，但更側重於“保障不吸煙人的健康，防止二手煙危害”。“吸煙是你的自由，但行使自由和權利的時候，不能損害其他公民的自由和權利。因為你吸煙，影響別人的健康，這是不允許的”。

　　“我國人群中遭受二手煙危害的人數超過5.4億，其中15歲以下兒童1.8億。”王敬波用鮮活的數字描述了煙民和非煙民微妙的關係，“控煙其實是兩種權利的博弈，煙民享有吸煙的自由，不吸煙的人也有免受二手煙侵害的權利。我們強調要喚起不吸煙人群免受二手煙危害的意識，同時，通過限制煙民在公共場所的吸煙行為，保護非煙民的健康權利。控煙是兩個群體互相尊重對方權利的問題，而非政府直接管理老百姓的行為。”

　　群眾參與

　　經營者、非煙民共同“控煙”

　　説起讓非煙民參與“控煙”，王敬波對杭州的一例案子觸動很深。“杭州剛開始大力宣傳控煙時，一個煙民在電梯裏抽煙，旁邊的乘客勸阻他，結果酒醉的煙民將勸阻者打傷。後來，政府對勸阻者給予鉅額獎勵，對打人的煙民除了治安處罰外，還進行了罰款。”

　　公眾參與的力量不容小覷。“比如媽媽們都非常愛孩子，不會忍心讓孩子遭受二手煙的困擾。因此我們建議調動社會志願者、婦女、街道居委會共同參與督導活動中，對公共場所吸煙的行為進行檢查、舉報、投訴或規勸。”王敬波説，“以往大多強調的是政府單方面的控煙管理，此次我們要調動廣大社會公眾的積極性和參與性。控煙應該是社會共同治理的過程，我們也希望在法律中能賦予社會公眾更多參與治理的權利。”

　　張引表示，此次預案研究強調在政府主導下，採取社會公共治理模式，廣泛吸收群眾參與，這對於將來法規修訂工作具有重要的參考意義。同時，項目課題組還提出，公共場所的經營者要負起責任。在禁止吸煙的公共場所，如有人吸煙，應由經營管理者主動勸阻，如沒有做好監督責任，將處罰經營管理者，使控煙監管與經營場所利益挂鉤。“一些經營者擔心不讓顧客吸煙會影響生意。事實上，無煙餐館因空氣環境良好，營業狀況甚至會更好。”

　　以人為本

　　社會給予煙民更多醫療幫助

　　“在保護非煙民權利的同時，預案研究同樣關注吸煙者的健康，為想少吸煙的煙民提供幫助，通過控煙降低煙民攝入煙草的數量，為想戒煙的煙民提供免費醫療服務。”張引説。

　　“我們考慮要兼顧不同人群的權利，對煙民來説，吸煙已經成為一種不良的生活習慣，從醫學角度來説，甚至是一種帶有依賴性的疾病。”王敬波表示，預案研究中提出要採取多種手段幫助煙民，維護煙民的健康。比如通過戒煙門診和諮詢普及醫學知識，將煙民戒煙的費用納入醫保的範圍內等。

　　煙民的自我約束和節制同樣重要，王敬波稱，在不同城市開展調研的過程中，課題組發現，北京和上海實施控煙有一個共同的特點：在重大的國際活動中，控煙的效果都非常好。比如北京奧運和上海世博會期間，社會公眾帶有很強的國家榮譽感，在控煙方面比較配合。因此，我們需要明確的是，大型國際活動的成功經驗表明，在公共場所實現全面控煙已經不是問題，關鍵是如何維持重大活動中控煙效果，使之變成常態。

　　■亮點

　　研究報告不會被擱淺

　　法規預案研究為提升立法質量打下了基礎，張引説，“法規預案研究形成的研究報告、法規草案和專家建議稿是經過充分研究論證提出的，而不是行政機關為了實現行政管理而提出的。”

　　據張引介紹，法規預案研究項目還成立了包括市人大常委會法制辦公室、市人大常委會教科文衛體辦公室、市政府法制辦公室、市衛生局和市愛國衛生運動委員會在內的項目工作組。“我們好比項目的甲方，中國政法大學衛生法研究中心就像是乙方，但我們不光向乙方要一個結果，市人大常委會時刻關注著預案研究的過程和進展”。據悉，預案研究報告結題後並不會被擱淺，下一步將在一定範圍內徵求代表和群眾意見，待立法時機成熟後，適時納入立法計劃。晨報記者 張璐