市人大首度啟動法規預案研究

　　控煙條例預案研究工作已完成　將考慮列入立法計劃

　　剛剛過去的2011年，本市立法工作再獲突破，即首度啟動法規預案研究。

　　通俗地講，市人大常委會是否將某項條例納入立法計劃，先請專家調研、論證後再做論斷。實際上，在此之前，立法工作多次突破。2003年，北京市人大常委會首次開始對五年立法規劃“開門立法”向社會公開徵集意見；2004年，舉行本市首次地方立法聽證會；2008年，本市法規立項首度公開化和制度化。

　　近日，記者獲悉，首部預案研究法規《北京市控制吸煙條例》預案研究工作已經完成，下一步將考慮列入立法計劃。該條例對於保障公民免受二手煙危害的問題將作出相關規定。

　　啟動法規預案研究控煙條例先行先試

　　2011年2月16日，北京市十三屆人大常委會第二十三次會議通過《北京市人大常委會2011年工作安排》。根據安排，“北京市控制吸煙條例”列入法規預案研究項目。

　　“法規預案研究”由此首次進入到市人大常委會的工作安排。其旨在完善立法工作格局,統籌整合資源形成立法合力,提高立法質量。

　　何為預案研究？

　　“以控煙為例，似乎有必要立法，代表也經常提出一些立法建議，但是立了之後能否執行？”北京市人大常委會新聞發言人劉維林對此作出通俗的解釋，“對一些敏感問題(如控煙、噪音污染等)，先不説納不納入立法計劃，先搞立法研究，委託給專家先行調研、論證其可行性。”

　　市人大常委會法制辦主任張引進一步解釋，安排法規預案研究，主要考慮首都地方立法具有其特殊性，對一些百姓關注，有立法必要性，但又存在立法難度的重要問題，常委會在未將其納入立法計劃之前，先委託一些大學或研究機構的專家進行研究論證，在此基礎上起草法規草案，再提請主任會議決定是否納入立法計劃。

　　《北京市控制吸煙條例》即在專家學者和人大代表的呼籲下，成為市人大常委會首個進行法規預案研究的條例。

　　同時，在2011年北京市兩會上，提交制定“北京市控制吸煙條例”建議的市人大代表、中國政法大學教授應松年，就成為該預案研究的被委託人。

　　控煙條例建議稿形成保障免受二手煙侵害

　　應松年在該建議中提出，應將控煙上升到法律層面，通過明確責任主體、明確控煙領域，為控煙提供切實有效的法律保障，維護非吸煙者的合法權益，在結合北京實際情況的基礎上，循序漸進實現控煙。

　　的確，時下本市控煙的局勢並不樂觀。北京雖已頒布《北京市公共場所禁止吸煙的規定》和《北京市公共場所禁止吸煙範圍若干規定》，對禁煙的範圍、吸煙室的設置等作了明確規定，但是效果不盡如人意。從法規本身來看，現行規定當中的一些法規條文表述、制度設計等與《煙草控制框架公約》有很大的差距，需要對法規、規章進行整合提升。

　　“從執行方面來講，以往控煙效果之所以不明顯，與責任主體不明確有很大關係。”應松年介紹，按照設計，責任主體——愛衛會應該設置統一的舉報、投訴電話，每年向社會發佈全市控煙情況。同時，應該賦予市和區、縣愛衛會行政處罰權，對違反控煙職責的經營管理者和違反禁煙規定且不聽勸阻的市民，按規定進行罰款。

　　此外，控煙應該實行“公共治理”。應松年表示，應發動各個系統來控煙，比如教育系統和衛生系統，可以進行比較，也可以發動志願者參與公共治理。而針對如首都機場等特殊地點的禁煙問題，則要分類研究。

　　與此同時，控煙條例立法的宗旨則是保護公民免受二手煙侵害,逐步減少吸煙人數,維護社會公共秩序,保障公眾身體健康。

　　經過一年充分的調研論證之後，法規預案研究已見成果，控制吸煙條例的論證報告和專家建議已經結集成冊。應松年&&編寫了《控煙條例法規預案研究報告和專家建議稿》，該項法規預案研究不僅對控煙立法的必要性、可行性和可操作性進行深入論證，同時對公民如何免受二手煙侵害問題進行了大量研究，並列入建議稿中。

　　重大問題開展預案研究條件成熟列入立法計劃

　　在控煙條例展開預案研究的同時，《北京市基本住房保障條例》、《北京市農村宅基地和農民住宅條例》兩項法規也被市人大常委會列入預案研究項目。

　　其中，基本住房保障的重點問題主要包括其性質屬性、保障範圍、標準、方式、程序及管理等方面。

　　而《北京市農村宅基地和農民住房條例》的基本思路是，首先要確立為農民維權、為政府解難、為社會求穩定、為農村求發展的指導思想,在研究中找到各方利益的協調和平衡點。其次,將“地房分離”作為解決農村宅基地及農民住宅問題的核心制度。同時，還要以確保農民的住宅和宅基地的權利為前提,研究農村宅基地與農民住宅存在方式的轉換問題。

　　據了解，這兩部條例論證報告目前已經完成，專家建議將在今年6月份形成文件。

　　法規預案研究出來後怎麼辦？

　　據介紹,預案研究報告結題後,將召開專題研討會,在一定範圍內徵求代表、群眾和專家意見,並對條例的立法時機進行充分研究論證。

　　張引表示:“要與五年立法規劃和年度立法計劃密切銜接。如條件成熟，就進入立法程序;條件不成熟，就先進入儲備庫。”他認為，預案研究，是對立法工作機制和方法的重要探索，有利於提高立法的科學化、民主化，有利於提高地方性法規的針對性、時效性。

　　在立法模式上,市人大常委會提出,在國家層面,可以在全國人民代表大會召開期間,以法律案的形式由北京團向全國人大提出立法建議；在北京市層面,可以在以後繼續以法規預案研究的形式召開專題研討會,充分聽取相關各方面的意見,使此項法規預案研究更具科學性和合理性。

　　鋻於首次開展的法規預案研究取得預期設想，今後關係到北京城市發展和人民利益的重大問題，都將採取法規預案研究的方式，確定是否將其納入立法計劃。比如治理交通擁堵、治理地下空間等重要問題也有望開展法規預案研究。

　　發揮首都立法資源優勢避免了立法工作部門化

　　在具體操作上，張引表示，法規預案研究“可以採取不同於現有立法體制和程序規定的方法”，如項目提出上，可以由北京市人大常委會根據代表、群眾的意願和經濟社會發展的迫切需要，與政府充分溝通後提出，報市委同意後確定;工作機制上，可以採取領導部門、專業機構、人大代表和人民群眾相結合的模式，更多地發揮首都立法資源的優勢，依託專業院校開展。

　　據了解，這種發揮“首都立法資源優勢”的做法，將成為常態。

　　張引表示，法規預案研究得很詳細，而非過去立法只進行簡單的説明。這幾個法規預案的研究，都對立法的模式、立法的風險作了評估，總的來説，這次通過預案研究，是立法機制的一個非常有意義的探索。

　　“一些重點立法、民眾特別關注的立法、遲遲上不了立法日程的，多部門的立法可以通過這種模式來先行開展研究。”張引稱。

　　同時，張引稱，採取這種方式會對立法質量打下很牢固的基礎，同時避免了立法部門化，通過專家學者、項目組、多方單位都進來，在這個機制下部門利益得到最大的壓縮。更好地規範政府權力的運作，促進社會公平正義。

　　“預案研究，對保障立法的科學性、民主性，防止‘部門立法’有很大好處。”北京市人大代表、北京大學教授姜明安也表示。

　　同時，在姜明安看來，學者參與法律、法規的預案研究，難點在於“不了解情況”。學者大多不了解實踐中有關部門所掌握的具體工作情況，一些側重研究理論的學者，甚至對中國法律的實際運作情況也不了解，理想化的條文會多些、可操作性不強。

　　“政府有關部門應該積極提供有關材料，並提供意見建議。”姜明安表示，為了避免部門立法之弊，還是要讓政府承擔一定的責任，協助法規預案研究順利進行，如確定項目、參與草案稿的論證等。本版采寫本報記者孫乾漫畫謝瑤