民事訴訟法修正案草案確立了公益訴訟制度，二次審議稿第55條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關社會團體可以向人民法院提起訴訟。”“法律規定的機關和有關社會團體”這一措辭，意在解決法學界對於檢察機關是否為公益訴訟適格主體的爭論。

    不可否認，法學專家與社會公眾對於公益訴訟的主體資格、受案範圍等一直存有爭議。對檢察機關作為公益訴訟主體持肯定意見者認為，檢察機關在民事訴訟領域行使訴訟權是實行法律監督權的拓展，法律根據在於民訴法第14條規定的“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”並且認為，在現代民事訴訟理論中，訴權已不再受訴訟主體與民事權利主體同一性內容的限制和約束，訴權可以與民事權利分離，因此依照公共信託理論與訴訟信託理論對原告主體資格的“直接利害關係説”進行修正，也勢在必行。

    對檢察機關作為公益訴訟主體持否定意見者認為，檢察機關作為法律監督機關行使公權力，在民訴法第五章訴訟參加人第一節當事人中，不宜將檢察機關納入“有關機關”(草案一審稿)的範疇。因為檢察機關如果作為公益訴訟主體，將造成訴訟角色混亂，有悖于其法律監督者的地位，形成“檢察監督者”、“訴訟發動者”、“支持起訴者”等多重訴訟角色的衝突，同時，還有可能影響真正的具有主體資格的公民或法人行使訴權，並有可能因缺乏程序限制而造成“濫訴”。還有，諸如訴訟費如何繳納，能否上訴和反訴，法院能否適用調解原則，檢察機關能否享有和解和撤訴權利等，都是持否定意見者提出的擔憂理由。

    筆者基本認同否定意見者的分析，因為在司法實踐中，檢察機關確實不宜作為公益訴訟原告，而應作為公益訴訟的法律監督者參與到公益訴訟之中。

    民行檢察實踐表明，檢察機關為避免國有資産流失、社會公益受侵害及弱勢群體利益受損而無力維權等現象發生，在相關訴訟主體怠于起訴的情形下，以支持起訴或督促起訴的方式，完成公益性的民事訴訟，取得了很好的實踐效果。

    支持起訴的方式已有法律依據，民訴法第15條規定:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”

    而督促起訴的方式則無法律層面的依據，是檢察機關在民行檢察工作中的探索創新。不過，筆者認為，此次修法很有必要在草案第55條中增加“督促起訴”的規定，理由如下:首先，督促起訴需要立法將之上升為法定權力，進而發揮檢察機關推動公益訴訟制度發展的促進作用;其次，督促起訴的強制性較支持起訴更強，具有法律監督的剛性。規定督促起訴權，有利於檢察機關履行法律監督權，保障社會公共利益得到及時有效的救濟;第三，督促起訴上升為立法，有利於保障檢察機關進一步履行民行檢察職能，解決在國有資産流失、環境污染、行業壟斷、損害公共設施、破壞自然資源等案件中出現的社會公益嚴重受損，卻無人起訴、無法起訴的問題。

    據此，筆者建議草案第55條應增加第2款:“法律規定的機關和有關社會團體怠于向人民法院提起訴訟的，檢察機關有權督促其提起訴訟。”