社會組織登記開閘 寬入之後更待嚴管

　　近日，廣東省印發《關於進一步培育發展和規範管理社會組織的方案》，從7月1日起，除法律法規規定需前置審批的之外，全省社會組織可直接向民政部門申請登記。《方案》出臺後，珠三角各地社會組織申請登記的積極性提高，數量明顯增加。

　　政策門檻的下調留下諸多追問：對於珠三角大部分城市而言，“寬入”之後如何“嚴管”，社會組織如何培育和規範發展？社會組織如何具備承接政府職能轉移的能力？社會組織“去行政化”後如何生存？這些都是各地亟待破解的共性難題，也考驗著各級政府的管理智慧。日前，南方日報記者走訪珠三角多個城市，今日時局南粵與各地觀察聯手推出“珠三角社會組織成長調查”。

　　登記之景 登記踴躍但不會“井噴”

　　這幾天，珠海市民政局民間組織登記科科長賴戊亮一直很忙，來自各區諮詢登記社會組織的諮詢電話不斷。“自2日至3日上午不到兩天，珠海社會組織民政核準和登記的數量已有16宗。”

　　賴戊亮告訴記者，“原來按照雙重登記管理體制，珠海平均一天的社會組織登記量只有2到3宗。改革後，珠海社會組織申請登記明顯增多，不過據目前情況來看，不會出現登記井噴的情況。”賴戊亮表示。

　　與省的開閘相呼應，珠海早已先行試水降低社會組織登記門檻。今年1月，珠海又正式下文，對經濟類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類四大類社會組織實行直接登記。

　　據了解，截至今年5月底，珠海市登記註冊社會組織1183個（不含分級機構、二級社會組織、民辦醫療機構），其中社會團體488個，民辦非企業單位695個，每萬人擁有社會組織7.39個。

　　在社會組織增量的同時，珠海也注重質的提高。據介紹，珠海連續兩年委託會計師事務所以交叉審計方式，對社會組織進行財務抽查審計，並實行年檢。僅2011年，珠海就有110家社會組織被撤銷登記。

　　社會組織登記門檻降低後，廣州社會組織的數量和質量將有哪些變化？“初步預測，降低門檻後，廣州社會組織的數量會有較快的發展，特別是行業協會與公益性組織的數量可能會成倍增長。“廣東青年職業學院社工係教授譚建光認為，門檻雖然降低了，但也不是所有申請的社會組織都能夠獲批，因此短期內不會出現氾濫的狀況。相比之下，大量社會組織的誕生，必然出現競爭與淘汰，一部分優秀的社會組織將脫穎而出，從而提升廣州社會組織的整體質量。

　　培育之策 珠海籌建社會組織管理局

　　對政府相關部門來説，在登記難題解決後，如何加強對社會組織的監管，扶持社會組織發展壯大，成為首要待解的問題。

　　如何培育社會組織？“給社會組織讓空間、給資源。”賴戊亮介紹，珠海政府部門在2010年、2011年與30家社會組織簽訂了政府職能轉移協議，將88項政府職能轉移給社會組織。不過，這兩批政府職能轉移協議，都是在民政部門這一“中間方”的作用下促成。“這不是長久之計，職能轉移首先是政府的主動行為。”

　　深圳在政府購買服務方面也有大動作。記者了解到，目前深圳結合行政管理體制和事業單位改革，加大政府職能轉移委託力度。根據深圳市編辦統計，第一批核定的從17個局委辦削減出的政府工作事項共有87項，其中，69項進行了轉移委託。近期，深圳又清理了一批可轉移和可購買服務的政府工作事項。同時，深圳建立“種子基金”，向社會組織購買服務。

　　不過，服務事項的增加，並不能掩蓋購買量的不足。

　　珠海一些社會組織就反映，目前所承接的政府購買項目多存在量少、額度不大的問題。而專家則直指，“購買服務方向是對的，但一定要讓花的錢比原來給事業單位來得值，讓老百姓感到花這個錢是值得的。目前一些社會組織確實存在能力不夠的問題，難以找到合適的機構。”

　　這也道出了當前政府購買公共服務的現實雖然政府有“購買欲”，但社會組織發育程度較低，承接能力尚待提升。省政協社法委的調研報告就指出，目前全省社會組織能夠承擔政府轉移職能的僅佔15%，“政府的選擇非常有限，競爭難以充分開展，服務的數量和質量就難以保障。”

　　而記者在調查中發現，規模小、資金缺乏、場地緊缺、專業人員短缺等問題，讓不少社會組織無力承接項目，拿到不資金，陷入一種“長不大”的惡性循環。

　　現實的問題擺在面前：政府職能願意“轉”，社會組織如何“接得住”？

　　對此，賴戊亮明確指出，珠海社會組織的改革取向，是以項目購買的方式來扶持社會組織發展，而主流項目的供給方式，是社會組織自行設計項目來爭取政府支持，“社會組織應該懂得項目運營、項目設計與管理。”為此，珠海計劃年底前出臺社會組織扶持發展資金管理辦法，還計劃于年底前建立首批具有承接政府職能和服務資質的社會組織目錄。

　　此外，為培育和規範社會組織，珠海正在籌建社會組織管理局，作為市民政局的下設機構。目前，社會組織管理局局長已完成競崗，下半年將正式成立。同時珠海市社會組織執法檢查大隊也將於下半年到位。

　　放開之路 “去行政化”後如何生存

　　在省裏此次出臺的方案中，嚴格限制機關人員在社會組織兼職、允許“一業多會”等去行政化、去壟斷化措施成為一大看點。

　　事實上，限制國家機關工作人員在社會組織兼職一直伴隨著社會組織“去行政化”改革。深圳民管局局長馬宏告訴記者，深圳早在2004年就開始了社會組織登記管理體制改革，為了給社會組織提供一個良好的發展土壤，當時不僅包括公務員單位，而且包括下面的事業單位公職人員，都不得在行業協會兼職；當然也可以選擇去社會組織工作。2005年當年有201名公職人員辭去了在75家市級社會組織中的兼職。

　　“對於經濟領域的行業協會，深圳將公職人員兼職剝離，但是對於學術研究、公益慈善等領域，深圳保留了公職人員可以兼職的政策。目前有120名領導幹部在57家市級社會組織中兼職。對於這一部分人員將根據省裏政策適時調整。”馬宏表示。

　　而珠海在社會組織民間化方面同樣走得比較快。賴戊亮告訴記者，目前，珠海市的行業協會類、異地商會類、民辦非企業類和社會服務類四類社會組織，都已實現民間化。珠海市今年出臺的深化社會組織體制改革方案，焦點問題也在於推動社會組織的“去行政化”和“去壟斷化”的改革。

　　今年5月，珠海市民政局先期對市一級54家行業協會商會進行了“去行政化”檢查，對黨政群機關、事業單位離退休未滿3年而在行業協會商會兼職的幹部進行了清理。檢查中還發現部分協會存在未通過市場方式使用政府物業、合署辦公現象。據介紹，按照省市部署，珠海市民政局還將在今年12月底之前，完成公益慈善類、社會服務類社會組織的“去行政化”檢查。

　　針對這兩類社會組織“去行政化”後可能面臨的資金壓力，賴戊亮表示，今年年底前，珠海將落實建築面積不少於10000平方米的社會組織孵化基地。2013年6月底前，將建立和完善準入規程並試點接受具有示範性、導向性的社會組織的申請入駐。

　　去壟斷化，打破“一業一會”限制，也是關注焦點之一。

　　“機構一多，自然會帶來競爭。”廣州地區飲食行業協會秘書長符波認為，行業協會去壟斷化是大勢所趨，“一業多會”將為行業協會引入競爭機制，從而提升行業本身的能力。“不同的協會可以從不同層面反映不同的訴求，但是如果太多，又會氾濫，從而削弱行業的凝聚力。”符波認為，在放寬行業協會進入門檻的同時，政府的管理不能缺位。

　　掃描

　　據了解，本月2日至3日上午不到兩天，珠海社會組織民政核準和登記的數量已有16宗，比之前有大幅增長，廣州社會組織登記數量也有明顯增加。

　　從珠三角目前各市社會組織的數量來看，珠海登記註冊社會組織1183個，每萬人擁有社會組織7.39個；深圳共有社會組織5094家，其中登記4661家，備案433家；江門社會組織共有1100多家；中山社會組織登記總量為1571個；惠州登記在冊的社會組織共有1466家，其中近半年時間增加了100來家，還有不少社會組織在籌備成立。

　　除了數量增加之外，社會組織如何培育和規範發展更成為各地政府關注的焦點。目前，珠海正在籌備成立社會組織管理局，並計劃明年3月前，建立資金規模不少於1000萬元的社會組織扶持發展資金和政府購買社會組織服務目錄，並於5月底前實施扶持發展社會組織的項目。深圳有關方面正在著手編制社會組織目錄，明確具備資質條件承接政府轉移職能和購買服務的社會組織；並積極開展社會組織等級評估，將評估結果作為承接政府轉移職能和購買服務的主要依據。惠州目前正在建設社會組織孵化中心，力爭到2015年，原則上每個街道、鄉鎮培育發展一個公益慈善類社會組織和一個社會服務類社會組織。

　　政府購買服務

　　三大難題待解

　　專家説法

　　“最大的難點在於人情關係難以打破。”廣州大學社會管理研究院副院長謝建社認為，基於肥水不流外人田的觀念，目前在政府購買社會服務的招標過程中，“人情標”的情況還很難避免。

　　“我就曾親眼見過一份標書，上面明確説，街道的社會組織可以得5分，市一級的社會組織僅有1分，而按照招標原則，高分者將最終拿到項目。”謝建社認為，這明顯就是歧視。

　　據調查，在廣州市政府購買社會服務試點中，一些政府部門自辦社會組織承接社會服務，招投標過程不透明，甚至暗藏貓膩等問題已開始浮出水面，甚至於有關係的機構一口氣接了十幾條街道的服務，形成壟斷。

　　謝建社認為，由於服務監管標準和質量評估、年度考核標準等制度的缺失，廣州現有的制度還難以適應政府大規模購買社會服務需要。

　　譚建光則提出，目前政府在購買社會服務方面，主要存在三個難點：一是購買公共服務的設置條件大多數有較高的要求，如服務業績、專業人員、資金賬目等，新産生的小型社會組織缺乏機會，生存困難；二是政府為了規避風險，購買服務的細則非常繁瑣，不利於社會組織的創新探索；三是購買服務的報賬、審查、評估環節多、要求高、限制多，耗費社會組織很多人力物力，無法真正用到社會服務之中。

　　“到底什麼樣的服務才讓人滿意，存在較強的主觀性，因此評估是一個關鍵環節。”謝建社介紹説，社會服務並非實體産品，對其評估難以標準化評估，而在目前的政府購買社會服務過程中，大都由政府機構來評估和驗收，這樣有失公平。謝建社建議，可以嘗試建立第三方評估機制，政府向社會組織購買服務的績效評價，可由財政部門實施或引入第三方實施。

　　譚建光則認為，要不斷改革創新財政制度，支持社會組織大膽創新、勇於探索，包括提供“試錯”機制，即使某項購買服務的項目不能達到預期效果，但是證明原有設計並不合理，提供新途徑、新方式的可能性，也應該給予財政購買服務。

　　策劃統籌 王軍

　　撰文 南方日報記者 向松陽

　　彭文蕊 杜嘯天