城管人員該對流浪乞討人員如何管理？各方看法不一。資料圖片

　　羅湖的城市管理工作人員面對這樣一個難題：如果你管轄的街道上，有乞討者，流浪者，你要把他勸走，可是，如果他不走，你就麻煩了，根據新近出臺市容環境量化考核指標，你可能會被扣分。

　　6月20日，羅湖區召開城市管理工作現場會，公佈了羅湖區市容環境綜合考核實施方案。該方案將市容精細化管理，分為數字化城管、專業部門、媒體監督和社會滿意度等部分，各部分按比例分條目打分。而市容秩序中流浪乞討人員救助一項，佔10%的權重。流浪乞討、露宿人員出現在主幹道（嚴管路），次幹道（重要路段）和其他城市道路（控制路段），分別給予2分/人，1分/人和0.5分/人的扣分。

　　記者獲悉，羅湖區的考核方案脫胎于深圳市的相關文件。在現場會上，來自深圳市城管局的負責人透露，在今年試運行兩個季度之後，深圳近日擬推出市容環境綜合考核實施方案，方案首次將城市道路流浪乞討人員數量納入全市57個街道辦的市容環境考核指標，從第三季度開始，全市各街道辦的考核成績將會對社會公佈。

　　如何看待城市道路上的流浪乞討者？能杜絕這樣的人出現在城市的都市的街頭嗎？如果不能，這是城市管理的基層執行者應該承擔、能夠承擔的責任嗎？對於這一小小細則，城管人員、律師、法學專家和社會工作者，各持異見，有支持也有質疑。

　　如何看待流浪乞討行為和社會秩序的關係，成為分歧的核心，其背後，折射的是個人權利意識和城市管理思維之爭。有公共觀察人士指出，對流浪乞討現象的容忍度，考驗著一個社會的文明程度。

　　◎方案

　　流浪乞討影響市容秩序打分

　　今年2月以來，深圳出臺《關於鞏固市容環境提升成果進一步加強城市管理工作的意見》（下稱“意見”）和《深圳市市容環境綜合考核方案（試行）》，對全市57個街道辦事處的園林綠化、環境衛生、燈光照明、市容秩序等工作進行量化考核，意在提升城市宜居質量。

　　經過近兩個季度的試行之後，近日，全市考核實施方案已成型，各區已開始落實相關工作。

　　已公佈的《羅湖區市容環境綜合考核實施方案》將市容精細化管理，分為數字化城管、專業部門、媒體監督和社會滿意度等部分，各部分按比例分條目打分。其中，專業部門日常考核涉及環衛愛衛、市容秩序、園林綠化，採用扣分制。而市容秩序中流浪乞討人員救助一項，佔10%的權重。流浪乞討、露宿人員出現在主幹道（嚴管路），次幹道（重要路段）和其他城市道路（控制路段），分別給予2分/人，1分/人和0.5分/人的扣分。

　　方案稱，考核結果將按高低分排名，實施以獎代補和責任追究，納入主要負責人的績效考核範圍。

　　羅湖區相關負責人介紹，在深圳市方案中，市容秩序一項中關於流浪乞討人員方面的內容沒有變化。

　　“在全市將城市道路流浪乞討人員出現的數量納入區域日常市容考核指標，是第一次。”羅湖區城市管理監督中心一位人士介紹，對於流浪乞討人員管理，一些重點街道以往也曾自定考核，也是按照區位和流浪乞討人員人數扣分，但是在全市級別以市容環境方式量化考核尚屬首次。

　　◎追溯

　　納入市容管理尚無法可依

　　將流浪乞討人員納入市容環境管理，目前有哪些法律法規文件作為依據？

　　2003年國務院發佈的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，並無涉及。

　　2011年修正版《深圳經濟特區市容和環境衛生管理條例》，是目前深圳市唯一的市容環境衛生管理法規，對於市容和環境衛生的管理內容，也無涉及流浪乞討人員。

　　不過，在城市管理中，流浪乞討人員管理是政府的重點工作。2009年發佈的《深圳市市容環境提升行動計劃》，提出“疏導”流浪乞討人員。而據深圳本地媒體報道，2011年，流浪乞討人員安置成為市容秩序工作之一。當年一年全市共救助流浪乞討人員8044人次，勸離749人次，其中救助精神病人28人次，殘疾人494人次，未成年人243人次。

　　大運會之後，市容提升行動再度推行。今年2月出臺的《意見》提出，“民政部門負責，公安、城管等部門配合，加強對城市流浪乞討人員的救助管理”。

　　多名城管人員介紹，這是對於流浪乞討人口救助管理的新方式。今年以來，深圳市、區、街道各級相繼成立了市容環境綜合考核小組或者辦公室。

　　◎焦點

　　合法的職業乞丐該不該管？

　　北京、廣州、南京、寧波、杭州等城市曾相繼進行乞丐整治，遭受輿論反彈。和其他地方相比，深圳更為謹慎，只是提出量化考核分數。

　　一份深圳城管內部材料稱，深圳市目前從事流浪乞討人員多達2萬餘人，其中90%以上的乞討人員把乞討當成是謀利的手段，不配合政府採取的流浪救助政策；在嚴格意義上符合救助對象的，只佔10%。該文稱，深圳職業乞丐每天的收入大致在150元-300元之間。

　　“職業乞討一直最難治。”羅湖區城管局城市管理行政執法監察大隊大隊長袁兵坦言。袁兵介紹，他自己一直有困惑，也有一些不成熟的看法。一方面，大多數流浪人口來自外地農村，他們有以合法方式追求幸福的權利，行乞也是公民的一種權利和自由。另一方面，職業行乞，在一定程度上擾亂了公共秩序，影響了社會治安。

　　這種個人權利意識和城市管理思維的困惑也表現在具體執法中。在人流攢動的東門，有十幾年工作經驗的城管局副科長于卓告訴南方日報記者，有非法背景的乞討，警方可以出動，但是面對熟悉城市管理規則的職業乞丐，他們只能每天勸導其離開，但沒有更好辦法保證其不會再來。談到以後量化考核實施後，如何應對主幹道上的合法行乞行為，于卓説，“只能繼續勸”。

　　然而，有觀點分析，擾亂社會秩序的乞討行為可以追究法律責任，但是職業乞丐合法的個人權利亦須得到尊重和保障。

　　“中國是一輛在城市化道路上奔跑的巴士，你不能保證所有上車的人都是衣冠楚楚的紳士。”《新京報》評論人艾君説，城市管理者應慎防“城市潔癖”思維。2004年，艾君的評論《把乞討作為職業也是一種權利》引起廣泛關注，他表示，至今文中觀點沒變。

　　艾君認為，應把“乞討行為”和“乞討中的違法行為”分別開來，尊重和包容合法乞討行為，並且，“是否允許乞討乃至‘職業乞丐'的存在，從一個側面看出一個城市的寬容度和一個城市的文明度。”

　　“假如我是立法者，我會禁止乞討”

　　觀點交鋒

　　城管人員

　　“真有困難我們碰到了都會救助。但是職業乞丐，就很難管理。”這位深圳某城管執法大隊長王成（化名）稱，在商業旺區和重要通道的職業性乞討，會影響社會秩序和交通安全，也影響深圳形象。

　　“假如我是立法者，我會禁止乞討。”王成説，至少在某些路段，是不允許乞討。深圳可仿傚國內外一些城市設禁止乞討區，在一些人流繁多地段，禁止行乞，以免影響交通秩序和安全。

　　王成認為，乞丐成為一種職業，成規模、組織行乞，是有人背後操縱，這是不正常的。之前有媒體曝光，每天早上有麵包車送乞丐到繁華街區行乞，到了晚上人稀時又有車接乞丐回去。

　　但是，王成坦言，這次考核扣分從根本上很難解決問題，但規則一旦制定出來，下面執法人員只能這麼做。

　　律師

　　不能以測評結果作為處罰依據

　　廣東鵬翔律師事務所律師梅春來認為，政府出臺政策對城管等部門進行考評，有其合理性，不違背我國的法律法規。

　　但他表示，根據我國法律，政府可以測評，但不能根據測評結果來設定具體的處罰指標，“這個考核，有點類似於民主測評，就是給你評估一個分數而已。如果據此來進行處罰，相關部門及人員就可以向上一級部門舉報”。

　　梅春來表示，制定相關制度涉及到兩個方面。

　　一個是對城管的考評，“制定這樣的考核制度，必然會給城管部門帶來執法的壓力。城管部門要盡力避免去扣分，就會被迫加大巡查力度，人員和開支都會相應增加。”

　　梅春來認為，流浪乞討人員的流動性很大，不可能24小時都駐守，所以對城管的考評，不能採用絕對化的思路，只問結果，不問過程。

　　他表示，如果發現乞討或者亂擺賣，應該評估的是它處理的情況，“這些情況發生後，是否依法進行處理了？如果依法處理了，就可以接受。如果有舉報卻遲遲不來制止，就應該給不合格的評分。而不是按照現在的制度，只對結果進行評估，這個邏輯不對”。

　　另一個是城管面對執法壓力如何執法。“城管為了執法，會不會採用驅逐等手段？”梅春來表示，我國的《行政處罰法》及《行政強制法》等都對行政機關的執法進行了明確的規範，“所以即使有這樣的考核制度，也一定要依法行政，降低糾紛發生的程度，不能採用違法的手段。”

　　法學專家

　　制定政策時流浪乞討人員缺席

　　中國政法大學副教授仝宗錦則認為，從表面上來看，政府確實有權利約束自己內部的行為，但如果從後果上分析，要是這一規則損害了公民的基本權利，就不能僅僅認為他只是一個內部的考評制度，“而且在制定這個涉及到流浪乞討人員權利的政策時，他們完全沒有發言權、沒有參與到政策的實施，只能被動接受，不太符合正當程序原則。”

　　“政府這麼規定，會不會影響乞討權利？”仝宗錦表示，從政策後果上來看，執法人員會有很大的一個內驅力去禁止乞討甚至大規模驅逐流浪乞討人員，“因為和執法人員自己的考核聯絡起來了。他們肯定會這麼做，而且在這個過程中，流浪乞討人員沒有任何反抗的能力和手段。”

　　“而且從價值角度來講，一個城市也不應該為了市容這樣集體性的外在價值，來否定流浪乞討人員內在的謀生權利。”仝宗錦認為。

　　仝宗錦表示，即使城市的中産階級希望過體面的、乾淨的、不被打擾的生活，也不能因此剝奪社會轉軌過程中失敗者的權利，“這裡面既有權利的角度，也有平等的視角，不能以強勢群體的視角來抹殺弱勢群體的視角。不能用表面上市容的整潔，來掩蓋流浪無著人員的痛苦。”

　　社工

　　“支持社會組織提供專業服務”

　　深圳資深社工、滿天星露宿者服務組發起人涂爾幹（網名）曾長期為流浪乞討人員提供服務，他表示，公民有露宿、乞討的權利，一個人在沒有影響他人的情況下，基本生存權、尊嚴權應該得到尊重。

　　涂爾幹認為，將流浪乞討人員和市容挂鉤，根本原因在於對他們的歧視，“覺得露宿者很臟、很懶，是吸毒的、或者有前科，這些都是刻板印象。”

　　“弱勢者的客觀存在是一個宏觀的社會問題”，涂爾幹表示，之所以出現流浪乞討人員，是因為社會機制不公平，教育資源的不公、技能的不足使他們只能處在社會底層，加之戶籍等原因而無法獲得足夠的社會保障。“作為一種勞動方式，流浪乞討人員和醫生、律師等工作沒有尊卑的區分。市民有的權利，他們也有，應該得到保障。”

　　“正因為這個問題比較宏觀，所以不能簡單把問題都壓到城管等幾個部門身上。”涂爾幹認為，目前還不能杜絕弱勢者現象，“不能去堵它，得去疏導，去提供服務。弱勢者也是人，不能説不讓他出現在街道上，畢竟他們確實沒有地方住。如果這樣做，只會導致城管、協管等更粗暴執法。”

　　涂爾幹認為，要解決流浪乞討人員問題，關鍵是幫助他們發出自己的聲音，“這個社會在考慮市容的時候，知道他們在想什麼嗎？”

　　涂爾幹建議，深圳可以向香港學習，開放更多的社會組織來給流浪乞討人員提供專業的服務，而政府則可以協助社會團體，提供物質上的幫助，“例如東門就有很多露宿者，相關部門在那邊開一個物資發放點，給他們發放衣服、盒飯，只要一點，就可以緩解很多人的急需。再進一步，可以幫助社會組織去提供宿舍性質的服務，像香港的單身人士宿舍。”

　　他還建議，對很多農村過來、沒有技能的青少年，政府和社會組織也可以提供就業培訓等服務，幫助他們回歸社會，“香港有就業局進行免費培訓，深圳可以考慮大規模的技能培訓，也可以想其他辦法，例如鼓勵自由職業、小攤小販經營。這樣對那些從內地過來、生活無著的年輕人，很有好處。”

　　城市管理需慎防“城市潔癖”思維

　　知名評論員

　　《新京報》評論員艾君一直關注流浪乞討問題，他認為，乞丐不能以量化考核減少，乞討行為也是一種自我救濟，犧牲了個人人格和尊嚴，不要求政府福利，不一定是不勞而獲。

　　違法乞討必須禁止，比如強迫老婦幼殘行乞，警方必須嚴打，但是，不能因此將所有行乞者趕走。

　　政府在城市管理和建設中，需要慎防城市潔癖思維。目前我國還是社會主義初級階段，可以以世界發達國家的為目標，但不能全盤照搬它們的標準，中國發展不平衡，要容忍不同的人追求自由生活的權利。

　　■鏈結

　　美國

　　怎樣管理乞丐？

　　2007年8月，位於華盛頓的一家致力於幫助流浪者的非政府組織“全國流浪者聯盟”給出了一份全面調查報告。

　　根據這個報告，美國流浪者佔美國總人口的1%和貧困人口的10%，其中，單身男性佔41%，單身女性佔14%，有孩子的家庭佔40%。報告還從人口學的角度做了各種綜合比較。比如，所有流浪者中，年齡不到18歲的未成年人佔了39%，黑人佔了49%，受過高中及以上教育的佔62%，完全沒有健康保險的佔58%。

　　針對美國的流浪者和乞丐問題，美國政府提出了在三百個城市實行旨在幫助流浪者的“十年計劃”。在時任總統布什提出的2008年的聯邦預算中，專門預留了44億美元用於幫助流浪者。與以往不同的是，這筆錢的重點將放在為流浪者提供可負擔的長期住所上，而不是臨時性的收容所。在這個計劃的資助下，2007年，美國已經為流浪者建造了四萬多個住房，大部分是一個臥室的公寓房，裏面有基本的電器，包括洗衣機、烤箱、洗碗機等等。

　　美國的一些城市，比如芝加哥、奧蘭多、聖塔克魯茲，還出臺了一些限制乞討的規定，比如在商店和自動取款機附近多少米內不許乞討，甚至要先獲得當地政府的“乞討證”才能上崗。對此，華盛頓的一家獨立調查機構“公共議程”對美國民眾做了一次民意調查，沒想到和政府的想法相反，71%的美國人認為，只要流浪者不妨礙到商店或公園裏的他人，警察沒必要來驅趕他們。

　　除了美國政府，美國還有許多非政府組織和個人，為幫助流浪者而奔走。他們中，包括“全國流浪者聯盟”這樣的民間組織，有專門針對流浪兒童的慈善組織，還有一些為流浪者提供無償服務的律師。