[今日觀察]聚焦中國物流頑症：罰款——豈能以罰代管(2011.05.18)

專題:聚焦中國物流頑症

    解説：公路罰款，怪象連連，罰款究竟進入誰的腰包？罰款如何推高我們的物價？《今日觀察》正在評論。

    主持人（史小諾）：歡迎各位收看今天的《今日觀察》，今天繼續我們的系列節目《聚焦物流頑症》。一輛大貨車一年在路上的罰款達到三萬元，四十噸的貨車運一趟煤要被罰上六百元，這相當於每一噸煤的運費是提高了十五元，這是《經濟半小時》記者在河南西峽對一些大貨車司機採訪的調查的情況。那麼路上的亂罰款推高物流成本，讓這個話題站在輿論的風口浪尖，行政罰款流向和它的用途究竟怎樣？罰款現象的背後又暴露出了哪些問題？又該如何杜絕？

    今天的評論員是馬光遠和張鴻，同時也歡迎廣大的觀眾朋友登陸www.weibo.com來參與我們的節目。首先一起來回顧一下近期財經頻道記者就路上罰款所做的相關調查。

    解説：4月22日，記者跟隨一輛大貨車通過內蒙古、陜西交界的收費口時出現了故障，停在僅靠收費口附近休息區。

    交警：停一個小時300塊。

    司機：那我這個要修車，要是幾個小時的話，那不得（上千）。

    交警：那沒辦法，對，就是這麼個意思。

    司機：那你這個本來就是設立的停車帶。

    交警：那我管不著。

    解説：下午大貨車還沒有修好，路政人員再次趕來，要求罰款900元。

    交警：那行，大哥，交600塊錢，不用開票了。

    司機：交600塊錢。

    交警：交600塊錢，不用開票了。

    司機：那也可以。

    解説：司機給執法人員拿出600元後，執法人員並沒有開出任何票據，只把駕駛證還給了司機。

    字幕：5月15日，記者再次來到包茂高速蒙陜收費站，整整一下午，沒有看見交警或路政執法人員。當時的兩位路政人員，已被所屬的內蒙古高路公司開除公職。

    解説：在陜西高陵縣，記者還拍攝到違規重復處罰的現象。

    司機：前邊罰過了。

    交警：那是去的時候罰的，你現在是回去，你這車拉的這煤就跟娶媳婦一樣，換個媳婦就不行，拉車就跟拉人一樣的。

    解説：在河南鄧縣，這裡的交警竟然毫無理由地向司機手裏塞罰單，雖然司機一次次擋回，但最終還是拗不過交警，甚至交警連罰款的理由都懶得説。

    司機：這罰的是個啥？

    解説：交警開出的罰單沒有具體違法行為，也沒有條款，處罰的原因可能沒有人能看得懂。在210國道高陵段，記者發現有運政和交警兩個執法點，相距只有200米。

    交警：營運證還有車證。

    司機：都有。

    解説：10分鐘後，車輛通過兩個執法點。

    司機：這是交警，這是運管。

    記者：交警罰了多少錢？

    司機：100元。

    記者：運管呢？

    司機：60元。

    解説：在交警開出的處罰決定書上，處罰的原因是因為超載。

    司機（河南省西峽縣大貨車罰款維權人士）：沒有過磅，怎麼認定超載，這也是與交警執勤規定的要求相違背。

    解説：記者對高陵縣這個執法點觀察發現，他們幾乎從不截攔小轎車、小貨車和空載的大貨車，而只是針對行駛中拉滿貨的大貨車進行攔截，在不稱重的情況下進行超載罰款。當有大貨車不停時，警車就會閃著警燈追上去。

    司機：外地車到這，他是必罰，連一個也不會放過。

    解説：根據2008年河南省交警總隊出臺的六條規定，移動隱蔽測速是典型的公路“三亂”行為，河南西峽縣專門替大貨車維權的王金伍，曾六次抓到鎮平縣交警部門違規罰款，這天王金伍再次發現警車違規隱蔽測速拍照。

    王金伍（河南省西峽縣大貨車罰款維權人士）：要跑，快點，張哥。

    解説：沒想到，警車裏的執法人員看到王金伍竟一溜煙地跑了，由於跑的太慌張，直至連右面的車門都沒有來得及關。

    王金伍：門都沒關，門都沒有關就跑啦。元月三十日到現在，四個月時間八次監督，都是在路上一個人拍照。

    記者：八次反映都不改？

    王金伍：不改，沒有改，他只是換換地方。

    主持人：剛才那些鏡頭我們其實觀眾朋友已經看過很多次了，這段時間我們財經頻道也一直是在聚焦這個物流頑症。那麼兩位評論員還是在我們今天節目一開始，再次給我們觀眾朋友梳理一下，報道當中反映出哪些具體的問題？然後這個“亂收費、亂罰款”它是怎樣推高了物流成本？這個帳應該怎樣來算？

    張鴻（財經頻道評論員）：哪幾個問題剛才咱們其實節目裏也給總結了。

    主持人：對。

    張鴻：那在我看來，其實罰款最惡劣的就是沒有依據的罰款，就是我看你好欺負，看馬光遠長相挺憨厚，好欺負，我就説罰，你看剛才片子也有，我不跟你講理由，就是罰款，因為什麼，因為我們説這個強龍還不壓地頭蛇呢，何況你運輸司機你運輸大卡，你哪是什麼強龍呢？你就是一個小蛇，人家才是地頭龍呢。

    主持人：非常被動。

    張鴻：在這個區域裏邊，我説你罰你多少就罰你，不給你理由，所以那你就得交錢，你不交錢不行，那你走不掉。然後這個依據呢，有依據的，有依據的有的是自己創造依據，比如説大家都知道的那種這個隱蔽的那種攝象頭。

    馬光遠（財經頻道評論員）：攝象頭，對。

    張鴻：它那是非法的。

    主持人：對。

    張鴻：但是我要尋找一個依據，我就偷著拍一下，然後我給你一個理由。還有一個就是，這個也是非常惡劣的就是什麼，咱們可以談，議價，我説罰你800。

    主持人：打折。

    張鴻：你説不要票了，罰500，OK，達成一個協議。

    主持人：對。

    張鴻：事實上很多都是這樣，他以這個罰款為名，然後私下裏能達成一個妥協的一個可以交易的一個價格，所以他就是説，有的是沒有依據的，有的是我創造依據的，然後即使有依據的，咱們也可以打折，還有就是重復的罰款。

    馬光遠：對。

    張鴻：就是你去一趟你收錢，回來我還要收你錢。

    馬光遠：重復。

    張鴻：然後你過了這個省區，你在這個省罰了一次錢，到下一個省馬光遠還得再罰一次，因為你是在那個省罰的，那和我沒關係，現在你到我這個縣了，我就得罰一次。

    主持人：對，所有的過程當中，我們知道貨車司機他們是這個地位非常被動的。

    張鴻：對，弱勢。

    主持人：沒有辦法，沒有説話的權力。

    馬光遠：對，非常弱勢，應該説我們關注“亂罰款”三個字的時候，我覺得最關鍵的關注點是個“亂”字。

    主持人：對。

    馬光遠：也比如説剛才張鴻列舉的很多，包括我們鏡頭裏邊看到的很多，事實上罰款是可以的。

    主持人：對。

    馬光遠：但是亂罰款等於是，第一個是你超過了法律規定的程序，規定的界限；第二點是法律很多沒有規定的你按照你的程序，按照你的方式來進行罰款。那麼這個罰款最終如果我們把它看成一個産業鏈的話，這個産業鏈的最終承擔者就是消費者，也就是説每一個大貨車司機，當他熟悉整個公路上的一個法治的生態以後，也就是説，比如説他到河南之後他有一個預算，我在河南要交多少罰款，他到內蒙的時候，他也有個預算，這筆預算最終要打到誰的頭上，要打到物流的成本，物流成本的頭上。

    主持人：最後是轉嫁到消費者的頭上。

    馬光遠：也就是説，最終雖然這個“亂罰款”本身從法治的角度來講是一個違法的行為，是一個不應該有的行為，但是最終通過一系列的程序以後，在會計帳目上反映出來以後，那麼它就變成一個物價的成本了。

    張鴻：這就剛才你説的一噸煤增加15塊錢。

    馬光遠：增加15塊錢，對吧，這15塊錢裏邊我們需要承擔的，第一個可能需要它超載的，因為有很多貨車司機反映，説我如果不超載的話事實上我是虧的，那麼所以我選擇超載，選擇超載的話你要付出的代價是什麼？你要付出的代價是別人要罰款，而且這個罰款本身不是説合理的一個罰款，而是一個亂罰款，所以整個下來以後，我們講怎麼樣來推高物流成本呢，如果是正常的一個罰款，是正常的一個物流成本的話，那麼它有一筆帳，我們現在看到的這筆帳，事實上我們看到片子裏邊算了，説15塊錢，15塊錢可能是我們看得見的。因為後面有很多看不見的。

    主持人：對。

    馬光遠：有很多私了的，有很多沒有入帳的，那麼這一筆帳究竟怎麼來算呢？我覺得到現在為止，我看到了很多算帳的辦法，到現在為止並沒有算出來。

    張鴻：糊塗帳。

    馬光遠：15塊錢這麼一筆帳，我覺得如果説真的這麼清清楚楚，明明白白的話，倒還未見得是一件非常壞的事，關鍵是到現在為止這筆帳究竟如何？究竟罰了多少錢？究竟在整個我們的物流成本裏邊，罰款佔的比例是多少？事實上到現在為止，我認為是一個謎。

    主持人：其實《行政處罰法》當中，關於這個實行行政處罰的執行，它是有非常明確的規定的。接下來我們通過一個片子來了解一下。

    解説：1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第五十三條明確規定：罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分；財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項。

    第四十六條規定：作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。當事人應當自收到行政處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款。銀行應當收受罰款，並將罰款直接上繳國庫。

    那麼行政罰款到底去向何處？又該如何分配？近年來關於行政處罰涉及款項應當公開的呼聲頻頻見諸報端。

    《中國青年報》報道：去年初，雲南省政協委員王中在提交的建議中説：媒體報道昆明交警六大隊在50天時間內罰款970多萬元。按照交警執法部門所説的“罰款票據都是從財政部門領取的，罰繳分離，這些錢都上交財政了”，公眾需要知道的是財政將它用於哪些方面，財政返還給交警執法部門的比例是多少？

    主持人：我們在了解了《行政處罰法》的相關規定之後，再看這樣一個調查，您認為行政罰款出現的根源在哪？我們看一下網友他們的説法，31.70%的朋友認為是行政罰款缺乏一個監督的體系，還有31.70%的朋友認為罰款當成了收入。

    剛才我們也説了，《行政處罰法》當中對這個行政罰款其實有非常嚴格的法律上的規定，但是為什麼這個規定就執行不下去，到底這個漏洞在哪？

    張鴻：我也聽到一個專家有一個説法，因為《行政處罰法》第一句，第一句就是為了規範行政處罰的設定和實施。

    馬光遠：對。

    張鴻：就是它其實是約定罰款的，也就是約定這些行政機關的，但是現在有一個説法就是，《行政處罰法》幾乎變成了《行政罰款法》，就是很多人理直氣壯地可以違反這個法，可以去罰款。你比如説剛才其實我們片子裏也談到了一些，你説非常簡單的，現在司機師傅如果在路上遇到了一個罰款，這個罰款如果是高於50塊錢的，基本上現在都高於50塊錢，路證啊什麼的，這些都是高於50塊錢，交警他很少有50塊錢的。50塊錢它是什麼坎呢？只有50塊錢以下才適合簡易程序，適用簡易程序，簡易程序就是當場給你處罰。

    主持人：對。

    張鴻：超過50塊錢要一般程序，一般程序的概念是什麼呢，它就很複雜。

    主持人：必須得告銀行了。

    張鴻：兩個執法者，然後跟你有筆錄啊，有筆錄，然後你需要這個認真地聽到他説，因為你違反了什麼。

    馬光遠：主體是由？

    張鴻：對，這是法律專家，都要落下來，然後你還有司機什麼的，跟車的，你要簽個名。我看四十一條，他要聽取當事人的陳述聲辯，這些都要有記錄檔案的，如果拒絕聽取當事人的陳述聲辯，行政處罰決定不能成立，就是你就不能罰我了。

    馬光遠：對，你包括司機，他遇到這樣的情況的時候，他並不了解説，我作為被處罰的主體，我享用什麼樣的權力。

    主持人：對。

    馬光遠：他在對我進行處罰的時候應該按照什麼樣的程序來懲罰。

    張鴻：現在是這樣，即使司機不知道，可能老闆知道，就運輸企業老闆知道，但是他知道他要承擔的是什麼成本呢，比如説我允許你行政復議，行政復議7天然後你去申訴吧，OK，但是你想一想。

    主持人：他沒有這個精力和時間？

    張鴻：我們設身處地的想一想，這個成本得多高？

    主持人：對。

    張鴻：你這貨就壓在那壓7天，然後你去申請復議，又是當地的，它地方政府的這個執法部門，所以你在那能，第一，能不能受理，行政復議能不能受理，能受理了以後你能不能贏得這個官司，贏得這個官司你下一次車還從這走不走。

    馬光遠：時間很長。

    張鴻：這個成本太高，所以還不如咱打個折，我就這樣吧，我就交錢走了就完了。

    馬光遠：而且現在我們看到就説這個，在《行政處罰法》裏邊，五十三條裏邊特別強調，説，你罰了這個錢以後，不能直接私分，也不能返還給人家，但是現在我們看到的很多反映的情況是，我為什麼對罰款有這麼高的積極性，24個小時去值班，風雨無阻，最重要的是這個罰款有一定的比例會返還的。

    主持人：對，它有利益鏈條在後面。

    馬光遠：對，對，如果這個利益鏈條不切斷的話，那麼違法的“亂罰款”就是變相的一個激勵機制，鼓勵他去罰，但是而且他們有成本。

    主持人：剛才關於《行政處罰法》我們和兩位評論員也是聊了很多，我們也知道罰款和沒收的違法所得必須是要上交國庫的。我們也是電話連線到了財政部的財政科學研究所所長賈康，我們來聽一下他對此事是怎樣評論的。

    賈康（財政部財政科學研究所所長）：現在行政罰款，必須是按照收支兩條線的原則，也就是這個罰款收入要直達國庫，或者叫財政金庫，然後這個錢怎麼使用，按照預算規則。至於執行懲罰單位，他們自己的辦公經費、集體福利、個人工資、獎金、補貼等，所有這些要另外走一條線，就是在預算裏面做合理安排。我們現在大的國庫概念，實際上是從中央的金庫到地方的金庫，一般都是先進地方的，在進入地方的金庫裏面，實際上也隱含著一個邏輯，如果按照規範行政地方整個收入以後，要在中央、地方或者高端地方和低端地方的體制去處理整個資金怎麼分配的問題。據我了解，現在這個信息透明度是很低的，但是從現在所要求的政務公開、預算公開，這個導向來説，我覺得這些罰沒收入應該公開。

    主持人：如何根治以罰代管，怎樣讓行政罰款的流向和它的用途更加的公開和透明，稍候回來繼續討論。

    解説：行政罰款如何規範？罰款流向、用途，能否公開透明？《今日觀察》正在評論。

    主持人：歡迎繼續收看今天的《今日觀察》，怎樣更好地規範行政罰款，那麼很多地方也是在做有益的嘗試，同時媒體也發表了自己很多的建議，通過下面的片子一起來了解。

    解説：在河南省鄭州市，行政執法部門目前已將自由裁量的2804個罰款項目一一細化，建立罰款自由裁量階次制度，並要求在行政處罰決定書中説明。比如，鄭州交警對於“機動車交給未取得機動車駕駛證的人駕駛的”違法情況，規定定額罰款1500元。而按道路交通安全法，這種情況應處於200元以上2000元以下罰款。定額罰款能夠一定程度上杜絕處罰不公、處罰創收、裁量權運用不當等問題。

    此外，從去年10月1日開始，北京市城管針對執法工作中可能存在的濫用行政處罰自由裁量權、隨意確定處罰額度的情況，進行了先期規範。提出了一個罰款數額計算公式：罰款數額=罰款基數（基準系數+區域系數+情節系數+變量系數）。這種罰款方式，減小了每個城管隊員的主觀判斷，增強了客觀評價。為了配合規範自由裁量權工作，還專門研發了電子文書網絡平臺，逐步實現行政處罰案件網上辦理。據已經進行規範自由裁量權試點的亞運村城管分隊介紹，試行的4個月時間裏，執法人員感受最大的是手中的自由空間被最大程度地擠壓掉了，4個月來分隊沒有出現過一起同案不同罰的現象。

    針對以罰代管、罰款提成等亂象，《人民日報》指出，以罰代管是“懶政”也是“腐政”。當罰款成為一種創收手段，罰款數量與執法人員利益挂鉤時，罰款就有可能成為變相謀利，成為利用權力謀取私利的腐敗。對於以罰代管的“懶政”和“腐政”，還需從立法和完善對執法者的監督入手，從制度和根源上加以解決。

    主持人：剛才我們通過片子也看到很多地方已經是在做出一些有意的嘗試，而且有一些好的辦法。那麼怎樣管住和規範這個“亂罰款”的問題，我們覺得在制度設計上是一個層面，因為其實我們也有《行政處罰法》，但是關鍵是在執行層面上怎樣更好地去細化、去完善？

    張鴻：我想首先要解決的是這個罰款者或者收費者、執法者，他的內在的這個驅動力，如果有這個驅動力的話，他就會在罰款這個路上狂奔。我們一個同事他弟弟在看我們的時候他就説，他原來在一個收費的執法部門實習，他們同事打牌啊，堵的不是錢你知道嗎？堵的是班。

    馬光遠：堵的是罰票。

    張鴻：堵的是班。

    主持人：他上多少班他的利益就會去……

    張鴻：不是，就是你要是贏了的話，你可以上夜班。

    主持人：夜班是好，罰款多。

    張鴻：夜班，對，因為大貨車多，然後超載的多，你就可以收很多錢，然後一晚上就能剩個2000塊錢。第二個問題就是公開，你人不夠，你缺幾個人，咱説清楚，對吧，然後怎麼養，每個人掙多少錢，咱都拿到帳面上來，把它放到桌面上來，你該收多少錢，不要放到底下，放到底下去你就可能作弊，對吧，包括你還貸啊什麼這些，然後財政收入到底有多少。

    馬光遠：我們需要一套什麼呢，公開的程序，《行政處罰法》本身是一套程序，那麼我們要知道這些錢究竟有沒有利益鏈條在裏邊，究竟有沒有説返還。

    張鴻：對。

    馬光遠：那麼你給我們這個錢的走向的一個路線圖，從司機的口袋裏面到最終誰的口袋裏面。

    主持人：罰款的去向在哪。

    張鴻：對。

    馬光遠：經過了多少個口袋，我想有這麼一個路線圖的話那麼就很清楚，在哪個關節出了問題。

    張鴻：對。

    馬光遠：我們治理哪個關節，所以我認為……

    主持人：但是剛才我們所説的它幾個部門它還是説它公開不了啊。

    馬光遠：所以到最終你不能讓部門來公開，最終我們説，最終財政預算的公開等等，它要到人大的，每年是不是人大有這麼一項內容，既然罰款本身對我們整個物流業，也對我們整個經濟的競爭力造成這麼大的危害了，那麼這麼大的事情是不是可以向人大，是不是可以在會計報表裏邊單列一項罰款，每年罰了多少？你收了多少？這些錢又做了什麼用？我想這個只要公開的話，這個就是一個制度，沒有比公開更好的一個制度。

    張鴻：現在問題就是它主動性不是特別足，它主動收費的積極性很足，但是主動公開的這積極性不足。我前兩天跟一個專家聊，他去調研的時候，就發現有的縣，個別縣，會把這個罰款的收入就直接真的做到預算裏去了，我們都説你不允許這個以罰代管，不允許定指標什麼的，他就做到了財政預算裏，説今年你這個地方要罰款。

    主持人：必須要罰多少錢。

    張鴻：對，你收入，你收入是多少，這個就根本，所以我們的約束機制到底在哪？還有就是現在很多的，那天咱們節目裏談到，已經28個省份實現了什麼呢，叫所有公路基本“無三亂”，可是我們的記者一去暗訪發現，你所有的。

    馬光遠：基本有。

    主持人：“三亂”現象。

    張鴻：你基本有“三亂”，你一跟一個就有“三亂”，你一跟一個就有“三亂”，那當時我們也説了，説只要有這樣的，那就要摘帽啊，摘牌啊，包括這個追究領導責任啊。

    主持人：摘了嗎？

    張鴻：對啊，摘了嗎？追究了嗎？這個咱都得問。

    馬光遠：所以談了這麼多年，我想已經積累了17年，我們積累了很多經驗，也有很多的教訓，那麼最終歸結到一點，沒有比“公開”這兩個字更有力的，更有價值的，也更有效果的。

    主持人：我們需要公開，我們需要透明。

    馬光遠：對。

    主持人：好，接下來就這樣一個話題我們再來聽聽網友他們的評論。

    我們看看第一位朋友，他説“行政罰款必然會增加物流的運輸成本，會轉化到物價成本裏，既希望公路收費的標準降下來，有秩序，規範的執法，管理部門一定要負起責任嚴格管理。”

    第二位朋友，他説“以罰代管變成只罰不管，建議追查罰款的去向以及它的使用情況。”

    馬光遠：對。

    主持人：這跟剛才我們的建議是一樣的。接下來就這樣一個話題我們也是採訪到了中國政法大學法學院的教授王成棟，我們來聽一下他的建議。

    王成棟（中國政法大學法學院教授）：罰款嚴格執行我們現有的法律規定，收支兩條線，把這個錢進入到財政帳目裏頭去，在全國設立一個統一的罰款帳戶，所有的執法者，所有的罰款都進入到同一個帳戶裏頭去，由全國人民代表大會來決定它的用途。

    主持人：怎樣儘快地最好地方式讓這個“亂罰款”儘早地杜絕和這個終結，兩位評論員有怎樣好的觀點和建議？

    張鴻：具體到一個“亂罰款、亂收費”的這個行為，它之所以會發生，就是因為執法者的那個權力，力量的“力”，和我們這個被罰者的這個權利，利益的“利”，是不對等的，所以我們要增強這個被罰者司機物流企業的這個博弈的能力。我就想我們，既然我們已經做了這麼多期節目，我們能不能聯合，包括交通運輸部啊，包括這些部委，既然大家都想來治理，那我們就均衡一下權力，出一個那樣的小手冊，比如就叫“大貨運輸司機的這個權利手冊”或者“運輸業的權利手冊”，不管叫什麼了，就是明確的告訴你，哪些收費是合理的，哪些收費是不合理的，收費的時候他應該幹什麼？你有什麼樣的權利？

    主持人：政策法規。

    張鴻：告知你，你就和它有一個均衡。那除了了這個均衡，還要把執法者的這個權利給它鎖到籠子裏去，就是你要約束他。

    馬光遠：罰款本身的數額和它的去向暫時沒法公開的情況下，但是有一個東西我們可以公開，就是它的這種罰款行為，“亂罰款”的行為，那麼現在網上有隨手拍一張什麼“大齡女青年”，隨手拍一張什麼“乞討兒童”，那麼我覺得司機不能滿足於目前的這種惡性的一個均衡，也就是説，你亂罰我給你少交，似乎大家都佔了便宜，但實際上這種惡性循環層層加碼以後，最終吃虧的仍然是司機，我覺得司機除了知道他應該怎麼罰以外，還可以把他的行為拍下來放到網上去……