2012年1月22日，螢火蟲義工團到廣州紅升僑頤養老院，開展“溫暖你我，共度除夕”活動，義工們與沒能回家過年的11名老人共度除夕。圖/ 螢火蟲義工團

　　雙重管理的優勢已用盡

　　廣東的改革實驗表明，所謂“社會組織會對抗政府”的擔心是多餘的

　　“三個條例仍在修訂中。”

　　見到民政部民間組織管理局(以下簡稱民間組織管理局)副局長李勇，問及《社會團體登記管理條例》在國務院法制辦的修訂進展時，坐在轉椅上的他，回頭看了看電腦，語氣有點無奈。

　　李勇説，去年3月，民政部便將《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》(以下簡稱“三個條例”)的修訂草案上報至國務院法制辦，此後一直未提交國務院常務會議審議。

　　3月19日，第十三次全國民政工作會議在北京舉行。國務院總理溫家寶在講話中明確提出“要加快社會組織登記管理體制的改革，簡化登記管理的程序，對一些社會組織採取直接登記的形式”。3月22日，在清華大學公共管理學院的學術沙龍上，民間組織管理局局長孫偉林談到溫家寶總理的表態時説，“一個大國總理能夠講到這個程度，要求得這麼清晰，還要怎麼到位呢？”

　　孫、李兩位局長認為，推動社會組織改革的時機已經到來。但國務院法制辦一位不願具名的官員向《中國新聞週刊》表示，如無特殊情況，“三個條例”在2012年無望出臺。

　　雙重管理體制已經過時

　　修法核心是建立“直接登記”新體制，徹底改變過去那種備受詬病的“雙重管理體制”。

　　1989年國務院頒布《社會團體登記管理條例》，要求“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備”。

　　這一思路在1998年重新修改的《社會團體登記管理條例》被沿用至今。孫偉林認為，“這種管理體制的好處是，它保證了社會組織在政治上都是可靠的。”

　　1950年，政務院頒布《社會團體登記暫行辦法》，依法取締各種反動社團。據民政部原社團和民辦非企業單位登記管理司司長吳忠澤的統計，20世紀50年代初，全國性社團只有44個。60年代也不到100個，地方性社團為6000個左右。

　　“文革”期間，社會團體登記管理工作徹底陷入癱瘓。

　　到上世紀80年代，儘管在改革開放後，逐漸多元化的社會有了孕育各類社會組織的需求，但李勇認為，政治上可靠仍然是社會組織管理體制得以建立的重要原因。

　　到1989年，全國性社團劇增至1600個，地方性社團達到二十多萬個，可見雙重管理體制在當時所激發出來的活力。然而，隨著時間的推移，這種體制的弊病也越來越凸顯出來。

　　“主管部門把關本身就意味著承擔責任，要是不熟悉社團的負責人，很多業務主管單位是不願意承擔管理責任的。”李勇認為，帶來的結果是，“這個體制原意是擋住政治上不可靠的社會組織，帶來的副作用卻是，把不該擋的全擋住了。”

　　能夠找到主管單位的更多是各個政府部門的“自己人”。孫偉林説，“相當一部分社會組織都有濃厚的官方色彩，利用業務主管單位的權威開展工作。”

　　找不到主管單位的社會組織則私下活動，造成的後果是，大量社會組織游離在監管之外。

　　李勇給了《中國新聞週刊》一組數據，“目前在民政部登記的各類社會組織將近46萬家，據我們的保守估計，大概還有這麼多的社會組織沒有登記進來。”

　　清華大學公共管理學院教授王名多年來一直研究中國社會組織，他的數據更驚人，“我們自己長期的觀察是，沒有登記的應該在300萬到400萬家。”

　　王名認為，“因為很多社會組織沒有登記，誰也搞不清準確數據。但不管是哪一組數據，都説明有相當一部分社會組織沒有登記註冊，這些社會組織僅僅因為一個主管單位的問題就無法獲得合法身份。”

　　在那次沙龍上，李勇説，“我很遺憾地告訴大家，我國社會組織的登記率，近幾年每年凈增長僅僅維持在2%到3%。”這樣一來，原為保證社會組織政治上可靠的雙重管理體制，卻使得更多的社會組織處於監管真空狀態。

　　李勇斷言，“雙重管理體制的作用已經發揮到了盡頭，所有的優勢都已經告一段落，面對新情況、新問題必須要進行改革。”

　　不用擔心社會組織反政府

　　到了2000年後，尤其是中國加入WTO，民間成立社會組織的需求一下子膨脹。廣東的探索給了全國改革一劑強心針。

　　“我們再怎麼研究、設想，都沒有説服力。廣東進行探索後，就有了寶貴的實踐經驗。”談到這裡，李勇的情緒激動起來。

　　孫偉林告訴《中國新聞週刊》，“我們當時想推進改革，但在全國範圍內做起來比較難，正好廣東出臺地方立法先走一步，我們當然非常支持。”

　　2008年民政部第一次派出專門調研組去廣東，“這個調研很重要，我們真正發現改革是可行的。”

　　對於民間組織管理局來説，他們最關心的是，放寬社會組織登記門檻，會不會出現有人擔心的社會組織跟政府作對的情況。

　　孫偉林説，當時民間組織管理局一直在觀察，風險到底有多大。他們驚喜地發現，“廣東的改革步子很大，但社會組織與政府唱對臺戲的情況並沒有出現。”

　　李勇的解釋是，絕大多數社會組織的負責人都有責任感，是社會精英，更加強調溝通而不是對抗。另一個原因是，他們願意登記，就表明願意接受法律監管，也就有了內部治理，對自身的行為有約束力。

　　2009年7月，民政部與廣東省簽訂“部省合作協議”，其中推進社會組織改革與發展被列為第一項。迄今為止，民政部已和17個省份簽訂了合作協議。北京、天津、浙江等省市已先後探索雙重管理體制改革，實行部分社會組織的直接登記。

　　2010年，民政部就將首次社會組織改革經驗交流會放到廣東舉辦。李勇説，“這次會議非常重要，各地充分交流，堅定了信心，形成了改革的合力。”

　　“可以説，通過廣東的探索來看，當時擔心的情況並沒有出現，新的體制已經建立。”孫偉林語氣非常肯定。

　　到2011年，國家“十二五”規劃綱要中，首次設專章闡述“加強社會組織建設”的改革思路，明確了“20字方針”：統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管。

　　千呼萬喚不出來

　　儘管如此，真正要推進改革卻並不容易。

　　“千呼萬喚就是不出來，十年磨一劍就是不出來，百萬個社會組織期待它就是不出來。”對改革的迫切心情，李勇絲毫也不掩飾。

　　“三個條例”草案修改完之後，民政部曾在中央與地方廣泛徵求意見。“徵求了五六十個部門和地方政府的意見，實際上大多數都同意這個改革思路。”孫偉林説。

　　但“三個條例”遲遲不能出臺，李勇認為，實際上仍然受困于一種根深蒂固的偏見，現在有人對社會組織的理解好像就是與政府作對，“社會組織是一把‘雙刃劍'。最重要的是要研究和探索如何發揮這類組織的積極作用，而抑制其消極作用。其實，社會組織可以幫助政府部門做很多工作，不能只看到一些主觀上擔心的東西，對這些積極作用卻視而不見。”

　　統計數據顯示，到2010年，全國社會組織專職工作人員達540萬人，兼職工作人員500多萬人，還有註冊的各類志願者2500多萬人。僅解決就業一項，社會組織的作用就不容小覷。

　　要説作用，最顯而易見的恐怕還是公益慈善。社會組織每年募集資金100多億元用以減貧濟困、救災防災等；興辦民辦幼兒園8.3萬個、佔全國總數的62%，民辦高校640所、在校學生佔全國高校在校學生總數的19.4%。

　　對於風險，李勇有自己的理解。2007年10月至11月，李勇隨國家行政學院第13期廳局級公務員進修班，赴美國紐約州錫拉丘茲大學馬克斯維爾公民與公共事務學院學習。

　　這次學習給他留下深刻印象。從美國數以百萬計各種各樣社會組織中，李勇發現它們有一些共同的特點，比如組織性、自願性、自治性、非政府、非營利、非政治。

　　美國稅法要求，作為非營利組織，他們不能從事任何政治活動，不得參與競選，即不支持或反對任何公共職位候選人。

　　只要違反法律，免稅資格和政府購買服務的資助就可能被取消，那這個組織就可能死掉，這樣的法律規定對社會組織來説是很有約束力的。

　　在李勇看來，中國社會組織發展與監管的方式，可以讓登記管理機關在前面工作，統一起來，相關政府部門加強過程監管，同時加強黨對社會組織的領導。

　　李勇解釋説，即便是直接登記，按照“20字方針”，也不是所有的申請都會獲得批准，申請者要依法依規申請，登記管理機關要依法依規審批。違法違規的申請肯定不會得到批准。

　　實際上，民政部早就做好了改革之後如何監管的準備。20多個配套政策草案早已制訂出來，但由於“三個條例”遲遲未能修改，這些配套措施職能也無法發佈。

　　對於阻力，有官員私下説：“改革無疑也給各個部門提出挑戰，以前都是‘自己'人才被允許登記，放開後只要通過登記的社會組織，和哪個部門職能相關，他就要監管，這個責任自然大了很多。別説願不願意，他可能現在連這個編制、人員都沒有。”(記者/申欣旺 文/陶旺波 )