人民日報探討房地産調控中的政府責任

謝正軍繪

　　本版系列報道“深入看樓市”刊出後，先後聚焦住房的基本屬性以及土地問題，明確提出“房子是給人住的”和“地價不能成‘天價’”的觀點，在廣大讀者中引起熱烈反響。今天推出第三篇，探討房地産調控中的政府責任，也為這組報道畫上句號。

　　房地産業的健康發展，既是重要的經濟問題，也是重大的民生問題。今年以來，民生週刊持續關注這一領域，希望能夠客觀反映普通民眾的呼聲，理性探討房地産業中的基本問題，起到積極的推動作用。

　　——編 者

　　住房是人的最基本需求。要實現“居者有其屋”的目標，政府到底應該扮演怎樣的角色？

　　近年來，部分城市房價飛漲，低收入家庭住房保障不足，住房市場供求矛盾突出、秩序混亂。對政府職責認識不清是導致這些問題的一個重要原因，在社會主義市場經濟體制下，在我國當前處於快速城鎮化的特殊階段，對政府如何行使住房的保障職責，如何調控住房市場等問題，認識尚不清楚，甚至存在較大分歧。有人希望住房完全由政府提供，也有人認為政府不應干預太多，應完全靠市場調節。

　　事實上，從福利分房時期的國家包辦，到房改初期過度依賴市場，再到近年來一邊進行房地産市場調控，一邊開展大規模的保障性安居工程建設，政府在解決居民住房問題中的角色正越來越清晰。但市場和保障的關係如何處理，面對利益的得失，怎樣保證政府職責能夠明確落實，還需要通過相關制度的深化改革以進一步明確。

　　關鍵詞①：保障房

　　政府應成為公共住房的直接供應者

　　經歷了房改前幾年過度依賴市場而忽視對低收入家庭的住房保障後，2007年起，我國開始啟動保障性住房建設，並且保障範圍逐步擴大，保障房規模逐年增加，制度體系不斷完善。

　　“2007年起，可以説公共住房以一個新的角色在中國重新出現和興起，我們深刻認識到市場失靈可能引起的社會缺陷，也重新審視了政府在提供公共住房方面的責任。”住房和城鄉建設部有關負責人説。首先必須從指導思想上明確，住房保障是政府應承擔的責任，是構建社會主義和諧社會的重要任務。而我國目前的住房保障覆蓋面還比較小，處於剛剛起步階段，離經濟發展水平和人民群眾的要求還有較大差距。

　　江蘇省常州市市長王偉成認為，既然明確了在解決低收入家庭問題上的市場失靈，政府就應該以參與者的身份，成為住房市場的供給方，直接為低收入家庭提供公共住房，並影響住房市場的供求關係、價格和資金走向。

　　政府作為供應者，首先就要明確供應給誰、供應多少等基本問題。保障房面向的是“中低收入”並且“住房困難”的家庭，這樣的家庭到底有多少？由於我國住房領域還沒有形成比較完善的統計制度和管理體系，也尚未開展全國性的住房普查，一直沒有權威的數據供參考。

　　有關專家已經多次呼籲，要做好“十二五”期間的保障性住房建設，當前有必要對全國特別是大中型城市的住房狀況儘快進行調查，並加快推進住房統計制度和住房管理體系的建立和完善，為政府成為一個有效的住房供應者提供支持。

　　提高土地出讓收益對保障房的投入力度

　　保障房由政府提供，建設資金就理應由政府財政投入為主。提供穩定的資金來源是保障房建設需解決的問題。今年我國將建設各類保障性住房580萬套，供需投資約9000億元。儘管中央財政對保障性住房的專項補助資金今年增加到近700億元，大部分仍要靠地方財政。隨著保障房建設規模擴大，尤其是公共租賃房大量增加，地方財政的壓力會不斷增加。

　　“建保障房是政府的職責，財政不投誰來投？”重慶市國土房管局有關負責人告訴記者，在保障房投入上，政府不能逃避，而是要努力增加財政對保障房的投入。

　　其中一個重要的方式就是增加土地出讓收益對保障房建設的投入，當前我國規定土地出讓凈收益的5%用於保障房建設，目前重慶市已經將凈收入的10%改為毛收入的5%，實際上既能大幅增加投入又便於計算。而吉林則直接將凈收入投入比例提高到20%，青島也提高到15%。

　　“凈收益的10%比例太低，既然土地出讓收益是通過房地産開發的形式獲得的，理應更多的用於保障房建設。”吉林省住房和城鄉建設廳副廳長范強認為，提高土地出讓收入用於保障房建設的比例將是趨勢，比例還有可能進一步提高，計算方式還要進一步簡化。

　　同時，政府還可以通過優惠政策加大投入，如劃撥土地、減免稅費、財政進行融資擔保等。近期財政部等出臺政策，要求對公共租賃房建設實行稅費減免，並且正在醞釀將各類保障房的財政補助資金打通使用，目的就是加大投入力度，並加快資金的落實速度。

　　關鍵詞②：調控

　　應以總量與結構平衡作為調控長遠目標

　　近幾年，政府對房地産市場進行的調控似乎從未停止。其中既有金融危機期間的“救市”，更多時候是採取措施遏制房價過快上漲。

　　“住房市場化改革，意味著大多數人將通過買房解決住房問題。但在房地産市場上，購買者處於明顯的弱勢地位，在這種不平等的供求關係中，沒有政府的適度管控，開發商很容易憑藉其定價權謀取暴利，侵害購買者權益。”國務院發展研究中心有關專家表示，房價上漲過快導致的買房難、資産泡沫和加劇收入分配不公，也是市場失靈的表現，政府必須進行調控。

　　2009年年底以來，我國開始了新一輪針對房價過快上漲的樓市調控。“穩定房地産市場也是政府對人民群眾的承諾，調控能否取得成功，關係到政府的執政能力和公信力。”有關部門負責人近日在國務院會議上強調。

　　這次房地産調控幾乎“只許成功、不許失敗”，那麼，只有明確成功的標準是什麼，也就是説，明確房地産調控的目標，才能制定實施有效的政策。否則，又將陷入過去不斷出臺短期政策，卻“屢調屢漲”的怪圈。

　　上述專家認為，調控的根本目的應該是維護房地産業的持續穩定健康發展，滿足各收入階層居民不斷提高的住房需求。因此，政府對住房市場調控的長期目標應是保持住房供求總量平衡與結構平衡。

　　在這一目標下，要追求總量平衡，政策就要努力增加供應，併合理調節需求。追求結構平衡，則要努力增加中低價位普通商品住房的供應，增加公共租賃房等保障性住房的供應。

　　從現階段來講，增加中低價位普通商品住房的供應十分迫切。因為低收入者已明確會由廉租房等來實現其住有所居的要求，但買不起高價的商品房又不夠資格住廉租房及經適房的工薪階層，其住房保障還缺少系統的制度安排。有專家建議，政府可確立“基本住房”的理念，根據城市的收入水平及住房狀況確定這類房産的價格和面積，然後以低價或平價供應土地，採取或租或賣的方式為這部分人群提供住房。

　　加快推進房産稅

　　出政策——房價穩定——房價反彈——再出政策——再度穩定——再度反彈——出臺第三輪政策。

　　本輪房地産調控分別於去年12月、今年4月和9月連續三次出臺政策，力度不斷加強，從最初的努力增加供應，到4月份通過金融、稅收政策遏制投資投機性需求，到9月份出臺停止三套房貸，部分城市出臺限購令甚至禁止開發商漲價等措施，調控政策對需求的抑制越來越嚴，行政色彩也越來越濃。

　　從短期看，本次房地産調控的目的是遏制房價過快上漲。“對一個發高燒的病人來説，給他用一些速效的退燒藥是必須的，哪怕有一定副作用。因此現在抑制需求甚至採取一些行政手段有必要。”一位多年來一直參與樓市調控政策建議的專家告訴記者，“但從長遠看，抑制剛性需求以及過度使用行政手段調控市場的後果會很嚴重。如果供應和制度改革跟不上，一旦調控放鬆，需求集中釋放，房價還是會有報復性反彈的可能性。”

　　這位專家建議，在短期房地産市場趨於平穩的情況下，要加快住房體制和政策體系的改革，並採取更多經濟手段來穩定市場。

　　制度改革與經濟手段的最佳結合點，將是房産稅的改革。

　　“根據各國的經驗，房産稅是政府穩定房地産市場的最主要經濟手段。”全國人大財經委副主任賀鏗認為，開徵房産稅，增加住房保有環節的成本，既可以有效遏制投機，又可以讓大量空置房進入二手房市場，從而增加供應。

　　加快房産稅改革也將成為“十二五”住房制度改革的重要內容。全國工商聯房地産商會秘書長聶梅生認為，房産稅出臺，哪怕只是明確徵收的對象和方式，都將在很大程度上穩定市場的預期。應當儘快推廣試點範圍，並早日正式推出。

　　關鍵詞③：地方政府

　　加強對地方政府負責人的問責

　　無論是保障房建設還是房地産調控政策，都經常卡在“落實”二字上。

　　儘管今年保障房建設總體情況良好，但仍然有一些地方政府沒有給予足夠的重視，開工建設進度緩慢，配套資金不落實，管理工作不到位。而直至目前，還有一些地方對房地産調控決心不堅定，顧慮重重。

　　國務院發展研究中心專家表示，一手抓保障，一手抓調控，看似簡單。但對地方政府而言，搞保障增加地方財政支出，搞調控又不可避免地要減少地方財政的收入。所以在住房問題上，地方政府就需要做出抉擇，如何兼顧經濟發展和社會公平。儘管沒有地方政府宣稱在兩個目標中只保證一個，但在實際政策實施中卻會有天平的傾斜。

　　“地方政府的住房政策選擇，與地方政府負責人的偏好直接相關。”江蘇某市房管部門負責人告訴記者，在目前特定的幹部評價機制中，地方負責人往往容易追求被上級看得見的經濟目標，如支持房地産市場發展，增加土地出讓。

　　事實上，加強保障實現社會公平，既比較困難，又比較不容易被上級所看見。這種政績考核模式和部分地方官員的不恰當的政績觀，導致了地方政府落實保障和調控政策難。

　　從今年起，我國開始對地方政府在解決住房問題上進行監督和問責。住房和城鄉建設部部長姜偉新表示，地方完成保障房建設任務情況和實施房地産調控的效果，將與地方政府負責人政績考核挂鉤。住房和城鄉建設部將聯合監察部等部門，經常對各地保障房建設和房地産市場調控政策的落實情況進行監督，對落實政策不到位的要進行約談，直至問責並追求責任，並向媒體和社會公眾公開。

　　專家認為，就住房問題對地方政府負責人進行問責是一個突破，此前僅在“米袋子、菜籃子”等密切關係民生的重要措施中採取過。住房是重要的民生問題，這種問責應該常態化，將責任落實到具體的負責人，有力推動各項政策的貫徹落實。

　　繼續深化住房制度改革

　　除了影響政策落實的主觀因素外，地方政府也有自己的苦衷。記者近期在多省採訪保障性住房建設情況，不少地方負責人都反映，近年來地方保障性住房建設的規模不斷加大，其他社會保障職責也越來越多，地方可支配的財政資金卻增長有限。事權和財權增長不匹配，導致地方政府在搞保障的時候捉襟見肘。同時也導致對土地財政的依賴無法擺脫，也就在進行房地産市場調控的時候難免有所顧慮。

　　國務院今年舉行的幾次加快保障房建設的座談會上，多省負責人提出，要強化政府在解決住房問題上的職責，必須繼續深化住房制度改革和相關財政、金融、稅收制度的改革，在某些方面給地方更多的自主權。

　　住房政策並非一成不變，隨著各種情況的變化，住房政策也要不斷的調整，住房制度的改革也將進一步深化。“十二五”規劃建議提出，加大保障房建設，發展公租房，增加中低收入居民住房供給，完善住房體制和政策體系，推進房地産稅改革。這為下一階段繼續深化住房制度改革明確了方向。

　　“在房地産問題上最基本的前提是民生，最根本的目的是民生，解決好普通居民的居住問題，這是政府應盡的責任和義務。”全國政協經濟委員會副主任鄭新立表示，“在這樣的思路下，無論是房地産調控還是保障房建設，都能夠把握正確的目標和方向。”