被認為是“創新體制”的深圳城管外包,在眾多質疑之聲中被叫停。深圳城管模式將向何處走?該市沒有對此表態,但據報道,兩周內會有新政出臺(7月22日中國之聲)。

　　深圳城管外包之所以被認為是“創新體制”,不僅是因為它打破了常規,更是因為它確實解決了很多城市管理的疑難問題。外包模式的原型是“西鄉模式”:物業公司與街道簽訂合約,確定服務內容,協助城市管理。這個模式的好處在於,它使行政成本得到了節約,並讓公共服務與社會服務得到了銜接,城市管理的盲點因此減少了很多。

　　儘管如此,城管外包在普及的過程中,有的竟被黑惡勢力滲透,這種創新的成果很快被惡果取代。較為公認的判斷是,外包過程缺少監督,物業公司的資質沒能得到把關,黑惡勢力因此有了滲透的空間。但我以為,這只是直接原因,最根本的原因是:城市綜合管理與執法的關係沒能得到很好的厘清,由此帶來了諸多問題。譬如,外包服務與外包執法權的界定變得模糊,黑惡勢力因而能夠借助外包服務而僭越執法權,從中謀取利益。

　　長久以來,我們將“城管”簡單等同於“城管執法”,好似城市管理的服務必然以執法的形式體現。城市管理是個很大的概念,涉及方方面面,幾乎所有的政府職能部門都有相應的權責。但是,很多城市為了便於從執法上對城市管理進行兜底,幾乎所有的政府職能部門都將執法權限打包授予了一個單獨的機構,於是有了單獨的城管執法部門。隨著這種授權而來的問題是,城市管理開始以執法替代管理,很多職能部門放鬆了管理,各個環節的管理都有疏漏,而疏漏最終又匯集並全部轉嫁到城管執法這一環節。本質上而言,這種內部授權是另一種形式的“外包”,它將執法“外包”給了城管機構,也將管理綁定了執法,一起“外包”了出去。

　　如果説執法權不能輕易外包,那麼它能輕易授權嗎?這種執法權的僭越,極端地體現為一些城管執法機構被賦予一定的武裝力量,使得“城管警察”應運而生。正是因為對執法權缺少謹慎態度,缺少程序意識,城管外包才異化為城管執法外包——某種程度上説,它是城市管理執法權限內部授讓的延伸。

　　事實上,“西鄉模式”之所以能夠取得一些成果,城管外包只是契機,最根本的原因還是激活了基層自治,使自治從小區、社區擴大到街區。政府權能有其盲點,而基層自治可以補充之,城管外包不過是誤打誤撞地實現了這種補充,但由於沒抓住其內核,於是只能走向失敗。“西鄉模式”的幾個特點是:物業管理的經驗、專業技能、服務效率向街區擴展開來,街區認同感增強了治理效率,“插花地帶”因上、下配合管理而不再成為死角等等。需要強調的是,這些成績都是靠真正的服務、治理實現的,執法的功能倒是佔次要地位。

　　如果説深圳城管外包帶來了問題,也帶來了經驗,那麼其問題是:城市綜合管理與執法的關係需要厘清,執法權不能輕易打包、授讓乃至外包,傳統以執法混同、替代管理的做法需要得到及時糾正。其經驗則是:激活基層自治,並賦予基層自治更多的空間,最終探索出一個公共服務、基層自治或者社會服務能合理銜接的有效途徑。