人口流動對一個國家來説影響是非常大的。在過去戶籍制度的管制下，人口是靜態的，改革開放以後，人口才開始流動起來。而且隨著工業化、城鎮化的推進，人口流動性在不斷地強化，這給經濟、社會、體制安排、改革的設計都帶來了深刻的影響。從財政的視角來看，人口流動至少涉及以下三個問題：

　　第一個問題：城鎮化背景下的人口流動。這可以從兩個層次來理解人口流動：一是工業化背景下的人口流動，其動機就是打工賺錢。其特徵表現為：離土離鄉不離家。家庭不動，只是家庭主要勞動力外出，即主要是作為生産要素在流動。子女教育、醫療保障、社會福利、承包地等都在戶籍所在地。但是，由於政府是按照居民戶籍來提供公共服務的，由此便造成了公共服務與人口脫節。二是城鎮化背景下的人口流動，其動機是賺錢並成為市民。其特徵表現為全家人口離土離鄉，但承包地、家産、公共服務都在戶籍所在地。這種情況下公共服務、土地，與人口就會完全脫節。

　　第二個問題：公共服務與人脫節導致的社會不公。如前所述，人口在流動，人戶分離，人走了，公共服務留在原地，由此造成一系列的社會不公。具體來説：一是流動人口作為社會成員的某些基本權利被忽視了，流動人口處於“兩不靠”的狀態；二是流動人口無法享受到向三農傾斜的某些惠民政策；三是流動人口無法享受到向中西部地區傾斜的政策；四是流動人口無法享受到向城市居民提供的各項公共服務；五是政府在公共服務提供方面的力度越大，對流動人口而言就顯得越不公平，經濟差距、社會差距都會拉大；六是引致新的公共風險，內需受到抑制，社群衝突風險加大。

　　第三個問題：人口流動對財政改革提出的挑戰。這主要涉及以下問題：一是要有新視角、新思維、新方法。所謂新視角，就是要把單一的經濟視角轉變為經濟、社會視角。因為人口流動引發了經濟結構的變化，更是導致了社會結構的變化。所謂新思維，就由確定性思維轉變為不確定性思維，即風險思維。這就需要系統地、動態地來考慮財政面臨的條件和環境、財政制度設計、財政改革、財政管理等各個方面。而原有的財政制度設計基本上是基於靜態的人口分佈，戶籍、地域、人口是一致的。這在人口流動的新情況下已經不適應了。所謂新方法，就是要從區別對待轉為平等對待，從戶籍標準轉為居住地標準，從地域標準轉為人口標準。二是推進財政結構改革。面對人口流動的新情況和新問題，僅僅加大社會性支出是遠遠不夠的。如何讓社會性支出跟隨人走，這才是關鍵。三是城市政府與鄉村政府之間的支出責任劃分。隨著人口流動性增強，基於人口靜態分佈的支出責任劃分需要改變。四是轉移支付方式改革，包括橫向的和縱向的。五是基本公共服務均等化的制度設計要改變，如公共服務設施的建設、教育、社保等公共服務的提供，都要從按照原有戶籍概念下的地域原則轉變為轄區人口原則。

　　（作者為財政部財政科學研究所副所長、研究員）