■ 喬新生

　　由民航機場建設費和民航基礎設施建設基金合併而成的民航發展基金橫空出世。今年4月1日正式實施的《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》開宗明義：徵收這項基金是為了“促進民航事業發展”。

　　按照規定，民航發展基金屬於政府性基金，收入上繳中央國庫，納入政府性基金預算，專款專用。但令人感到納悶的是，全國各地機場幾乎都變成了股份制企業，少數機場控股集團不僅壟斷了大型幹線機場，而且把自己的觸角深入到支線機場。在機場企業化運營的大背景下，政府徵收民航發展基金究竟是為了促進民航事業的發展，還是為少數機場建設企業增加利潤？

　　從《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》的適用範圍來看，基金主要用於機場基礎設施建設、對部分機場進行補貼、支持民航節能減排、支持民航科教項目的研發和應用、支持航空企業開展應急救援、農林飛行等作業項目等，既然如此，為什麼不取消這項基金，改為實施專項補貼呢？這種集中徵收、分別補貼的做法，不僅增加了交易的環節，而且更重要的是，會滋生大量的腐敗問題。

　　政府建設機場拉動經濟增長，應當事先在財政預算中安排專項資金。目前這種“雁過拔毛”式的基金收取辦法，不僅人為地增加了消費者經濟負擔，而且違背了基本的經濟發展規律。消費者購買機票，航空公司使用機場，有關費用應當由航空公司來承擔。向消費者收取這筆費用，實際上是一種典型的“搭售服務”，是一種違反消費者權益保護法的行為。既然機場的經營者和航空公司簽訂了服務合同，航空公司支付了相應的費用，那麼，機場的經營者就不能再向消費者收取有關費用，否則，就會損害消費者的公平交易權。

　　人們注意到，財政部發佈的《民航發展基金徵收使用管理暫行辦法》明確規定，該辦法涉及航空旅客繳納民航發展基金的相關規定，執行到2015年12月31日。這實際上是為回應社會各界對機場建設費不合理的批評，將機場建設費改頭換面延續下去的一種變通做法。收取機場建設費意味著每一個乘客都是機場的“投資者”，既然如此，乘客與機場之間不僅僅是服務合同關係，同時也是股東與公司之間的關係，機場管理者應當向股東披露有關信息，並且依照《公司法》的條款切實尊重股東的經濟利益。但令人感到遺憾的是，財政部門將機場建設費和民航基礎設施建設資金合併，作為政府基金收繳國庫。今後乘客究竟是與機場發生法律關係，還是與政府發生法律關係呢？

　　政府的強行插入，不僅扭曲了市場交易關係，而且有亂收費的嫌疑。近些年來，取消附加收費的呼聲始終不斷，財政部門應當從善如流，果斷地取消機場建設費等一些不合理的收費。目前這種為了遷就少數企業而將不合理收費合法化的做法，不僅不利於我國民航事業的發展，反而會導致一些機場建設者和經營者盲目鋪攤子上項目，造成資源的極大浪費。當前我國絕大多數支線機場處於虧損狀態，政府應當引導企業按照市場規律辦事，不能以補貼的方式為少數企業獲取不當利益。

　　（作者係中南財經政法大學教授）