近年來為緩解日益增大的交通壓力，一些地方政府規定，在城市中心交通擁堵地段建設大型商業、居住類建築或市政建設項目，都必須進行交通影響分析評價，坊間套用“環評”的稱呼，將其簡稱為“交評”。近日，隨著鄭州市《鄭州市交通影響分析(評價)編制管理暫行辦法》(以下簡稱辦法)的出臺，這種“交評”的做法引起了法律學者的質疑增設“交評”環節就是新設一個行政許可，有違反行政許可法之嫌。

　　學者質疑違反行政許可法

　　為爭取“全國文明城市”榮譽，這些年來鄭州市一直在為改善交通擁堵狀況進行著不懈的努力。引入“交評”機制，便是其一。

　　根據7月8日鄭州市政府發佈辦法規定，鄭州市城市總體規劃區範圍內容積率大於3.5的居住類項目，容積率大於4.0的商業開發項目，均應進行交通基礎設施專項分析；同時物流中心、大型公交樞紐、軌道交通設施等市政工程及城市交通設施項目的改、擴建，也需要進行交通影響分析。

　　鄭州市的交通影響分析分為兩個階段，第一是控制性詳細規劃階段的交通影響分析，第二是修建性詳細規劃階段交通影響評價。

　　對此，國家行政學院的楊小軍教授提出質疑，按照行政許可法第二條規定，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，准予其從事特定活動的行為。如果在鄭州規劃區內進行大型房地産開發項目要通過“交評”審查，這種做法就是行政部門為開發商新設立了一種行政許可。

　　楊小軍同時指出，根據我國行政許可法的相關規定，只有法律、行政法規可以設定行政許可，必要時國務院可以採用發佈決定的方式設定。尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省級人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。因此鄭州市政府無權設立有關“交評”的行政許可。

　　鄭州市回應有上位法依據

　　對於楊小軍的上述質疑，記者專門向鄭州市政府法制辦發出採訪函。鄭州市政府對《法制日報》的採訪高度重視，立即組織鄭州市城鄉規劃局和其他有關部門進行研究和論證，最終給本報發來了書面的答覆意見。

　　鄭州市政府法制辦認為，根據國務院《道路交通安全法實施條例》和河南省人大批准的《鄭州市城鄉規劃管理條例》規定，交通影響評價是建設單位或個人申請辦理建設工程規劃許可證的材料之一，是對區域交通影響較大的建設工程項目控規及修規中的交通專項支撐，並不針對交通影響分析成果産生行政許可行為。因此並不違反行政許可法的具體規定。

　　同時鄭州市法制辦也説明了辦法的上位法依據。《道路交通安全法實施條例》第三條規定，縣級以上各級政府應當建立健全道路交通安全工作協調機制，組織有關部門對城市建設項目進行交通影響評價，制定道路交通安全管理規劃，確定管理目標，制定實施方案。《河南省道路交通安全條例》第六條規定，縣級以上人民政府應當實行道路安全領導責任制，建立重大建設項目交通影響評價制度，道路交通安全防範責任制度和道路交通安全管理工作協調機制，定期評價交通安全狀況，並根據經濟社會發展、城市佈局和交通需求編制道路交通安全管理規劃。《鄭州市城鄉規劃管理條例》第三十八條第二款規定，需編制修建性詳細規劃的建設工程，還應當提交修建性性詳細規劃；對區域市政管網影響較大的建設工程還應當提交市政管網承載能力評價報告。

　　是否屬行政許可專家有分歧

　　對於政府通過制定行政規章來引入“交評”程序的做法，是否違反行政許可法，學界的看法並不一致。

　　中國政法大學馬懷德教授認為，判斷行政許可行為的標準要嚴格按照行政許可法的規定。在房地産開發中引入“交評”程序的結果是，開發商需要向政府職能部門提出申請，通過職能部門審查後，才允許繼續進行下一步的開發建設。這從總體上説就是行政機關掌握的一項審批權，“交評”在性質上屬於行政許可行為。

　　然而中國政法大學法治政府研究院副院長王敬波教授卻提出了不同的看法。她認為，鄭州的做法並不違反行政許可法的具體規定，在房地産開發行政審批中引入“交評”程序，並不是一個獨立的行政許可行為，也不是一個新設行政許可行為，它只是規劃許可中的一個重要參考要素。而規劃許可是符合行政許可法規定的，並且有上位法依據。

　　中央民族大學熊文釗教授認為，根據城鄉規劃法第十七條的規定，城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括:城市、鎮的發展佈局，功能分區，用地佈局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域範圍，各類專項規劃等。由此可以看出，制定道路交通管理規劃，進行道路交通影響分析評價本身就是規劃部門的一項行政權力。大城市引入“交評”程序的做法只不過是強調和重申了這項行政職能。

　　本報記者 萬靜