透過法規間打架的表面現象,背後隱藏的是目前一個需要引起警惕的問題,那就是“立法部門利益化”。唐春成　繪

　　閱讀提示　法規之間互相“打架”，當然有著立法時間早晚、位階高低等客觀原因；法規打架時也會有解決法則，如下位法服從上位法等，但是拋開個案，透過法規間打架的表面現象，背後隱藏的是目前一個需要引起警惕的問題，那就是“立法部門利益化”。

　　根治此問題的良方在哪兒？

　　有關專家認為，“面對當前行政立法中誰起草、誰執行的弊端，應該擴大立法人群，開門立法，除了相關行政部門人員起草草案，還應讓關心立法的各方盡可能地參與，如邀請法學專家、利益相關的市民等。”

　　兩法打架，腰桿硬者勝

　　最開始，遞出去名片，劉達(化名)還會為自己的“律師”身份感到榮光，然而入行不久的他卻發現，與歲月一起增長的，不僅是自己的辯護經驗，還有律師的“弱勢”與無奈。

　　事情還得從劉達接手的一個案子説起。不久前，一位因涉嫌故意傷人而被刑事拘留的犯罪嫌疑人李某的家屬輾轉找到劉達，委託他做李某的代理律師，希望劉達能儘快到派出所見到李某，以便於隨後的應訴等工作。

　　由於案件正處於偵查階段，劉達按照《律師法》的相關規定，拿著自己的律師執業證書、律師事務所證明和委託書，胸有成竹地去會見犯罪嫌疑人。然而，雖然手續、證件都齊全，這場會見卻充滿了波折。“先是跟派出所聯絡，對方以‘領導不在家’等理由百般推辭，軟磨硬泡最終好不容易同意了，但是又説得派人跟著我。”

　　“公安機關的人在場，很不利於和犯罪嫌疑人溝通，律師會見的效果就會打折扣。”於是，劉達就爭取單獨會見的機會。劉達並非空口無憑：“根據《律師法》第三十三條規定，律師會見犯罪嫌疑人、被告人，不被監聽。”

　　沒想到，對方的回復也是斬釘截鐵：必須有人隨同，《刑事訴訟法》中有規定，律師會見在押的犯罪嫌疑人，偵查機關根據案件情況和需要可以派員在場。“而且對方稱，雖然新法優於舊法，但是《律師法》的效力不夠，還是按《刑事訴訟法》的規定辦事兒。”而一些老前輩此時的勸説也讓劉達五味雜陳：“兩法打架，背後腰杆兒硬者勝。”

　　《刑事訴訟法》與《律師法》的“打架”衝突之處並非只此一處。如修訂後的《律師法》規定，律師自審查起訴之日起有權查閱、摘抄和複製與案件有關的所有案卷材料，但現行《刑事訴訟法》規定，在此階段律師只能查閱、摘抄、複製本案的訴訟文書、技術性鑒定材料等。

　　9月17日，在濟南召開的“第五屆膠東法律人聯誼會‘法學前沿論壇’”上，關於即將啟動的《刑事訴訟法》的修改，能否改變與《律師法》“打架”的現狀成為與會法學專家、律師們熱議的話題。

　　山東省人大常委會立法諮詢專家、省內某律師事務所主任王可法(化名)對此也是頗感無奈。“這種衝突讓我們的實際工作很被動，但是站在各自的角度上換位思考，每個部門又都有其各自的理由。”王可法分析，《律師法》的相關規定，是站在保障犯罪嫌疑人的人權角度，而《刑事訴訟法》則是為便於公安機關偵查，“畢竟目前公安機關偵查十分注重口供，怕串供。而國外會尊重犯罪嫌疑人的沉默權，通過其他物證、人證的形式開展工作。”

　　“《律師法》與《刑事訴訟法》法規之間互相‘打架’,當然有著立法時間早晚、位階高低等客觀原因，法規打架時也會有解決法則，如下位法服從上位法等，但是拋開個案，透過法規間打架的表面現象，背後隱藏的是一個需要引起警惕的問題，那就是‘立法部門利益化’,行政部門之間通過立法的形式圈定保護自己的利益，當職能交叉時‘爭權奪利’就在所難免。”省農民工維權工作站主任李強律師告訴記者，在為農民工維權的過程中發現，農民工維權難很大的原因，是諸多法律更多傾向於維護企業的利益，而讓勞動者處於弱勢的位置上。

　　“立法部門利益化”

　　根源在哪

　　採訪中，有專家表示，立法實踐中確實存在部門利益化的傾向，由此甚至導致一些法律“難産”。比如，迄今已經“難産”31年之久的《電信法》和“難産”27年之久的《原子能法》。

　　《電信法》是一部涉及諸多利益主體的法律，電信立法涉及諸多部門的利益，從1980年正式起草之初就陷入利益的糾葛和衝突，如今仍未見何時出臺的消息。在電信立法坎坷的30多年間，政策與監管合一、業務的開放與壟斷、互聯互通、資費市場化等一系列問題都成為阻礙《電信法》出臺的主要原因。

　　山東省人大常委會立法諮詢員、山東政法學院法學教授劉和海曾多次參與我省地方性法規的審議過程，對行政立法有著切身的體會。“應該説，調整行政法律關係的地方立法沒有也不可能達到‘部門利益化’的程度，但是行政部門強調部門利益的情況是大量存在的。現在大家詬病較多的‘部門利益化’,其實多發生在起草法規草案這一環節。”劉和海以省級行政立法為例分析，立法機關通常會授權相關行政機關代為起草，隨後會將草案提交給省政府法制辦，經其把關調整並公開徵集意見，草案在經過省級多個行政部門會簽、省政府法制辦集中修改並經省政府常務會議通過後，才能作為議案向省人大常委會提出。省人大常委會一般經過三次全體會議進行討論、審議，才能得以通過。

　　“但是草案起草過程中，確實存在強調‘部門利益’的現象，片面強調行政權力，缺乏有效保護公民權利意識的現象，所以在後續公開徵集社會意見以及省人大常委會在審議的過程中，地方立法機關會對意見比較集中、關係民生的問題作出修改，甚至被改得面目全非的情況也可能發生。國家對立法設定了嚴格的程序，並要求嚴格遵循程序，就是為了以程序保證立法的公開、公正、公平與便民。”劉和海談道。

　　山東財經大學(籌)法學院副院長宋炎認為，“部門利益化”的根源在立法體制上。制定行業性、部門性的法律規定存在一個客觀困難，其他部門機構對行業了解不多，一旦委託相應行政部門起草，必然會給部門的本位主義和利己傾向開了一個方便之門。

　　“有些草案，通篇洋洋灑灑強調自身利益，並設置、強調諸多免責條款，而對行政相對人則多設置擔責條款加以限制和約束。”宋炎舉例，在《電力法》等諸多行業法中都能看到部門利益的影子，在我省的一些規定中，此種情況也時有發生。

　　李強律師擔憂，應該警惕強勢利益集團可能會對行政立法産生的重要影響。負責起草行政法規、制定部門規章的主管部門，通常與部分管理對象如國有壟斷性企業之間有比較密切的關係，甚至存在著直接利益關係。

　　期待開門立法

　　幾年前的商務部大案“郭京毅案”的警鐘至今仍在迴響。郭京毅從1986年北京大學法律系畢業後進入對外經貿部(後併入商務部)條法司，到2008年從商務部條法司巡視員位子上落馬，郭京毅幾乎參與和主管了20年來全部外資法律法規的起草和修訂，他利用法律政策中的模糊地帶，把解釋法律的義務轉化為權力尋租。

　　王可法感慨，“部門利益化”的問題如果不能及時遏制，很容易流向“立法腐敗”，其負面效應甚至遠超執法過程中的具體行政行為腐敗，勢必會對社會公平正義造成難以估量的戕害。

　　根治此問題的良方在哪？

　　李強認為，面對當前行政立法中誰起草、誰執行的弊端，應該擴大立法人群，開門立法，除了相關行政部門人員起草草案，還應讓關心立法的各方盡可能參與，如邀請法學專家、利益相關的市民等。應該採取必要的立法回避制度，如本行政部門人員數量不能超過立法參與總人數的三分之一。同時要充分尊重參與人員的權利，不能讓公開參與流於形式。

　　宋炎也寄希望於開門立法。“受託起草法律規定的機構應是中立的第三方，或者是通過一定程序新組建的臨時機構，均衡考慮各方利益，在博弈的過程中保證公平。

　　劉和海表示，作為立法主體以及工作人員，應當全面理解《立法法》的基本內容和政策，認真探討立法科學、技術，並盡可能廣泛徵求各方面意見。尤為關鍵的是立法要充分體現以人為本，公平、公正、便民，行政立法需充分考慮行政相對人的立場，否則執行時可能會遭到抵觸情緒。

　　“限制行政權力、維護好公共權益，這是改革的方向。應該警惕部門在擴大行政權力的過程中，限制、蠶食行政相對人的權利。”劉和海建議，作為一般公民、守法者來説，也應當學習有關立法的法律規定和科學意識，對立法主體進行有效監督。(記者 張春曉)