———訪《城市化進程中低收入居民住區發展模式探索———中國遼寧的經驗》外國專家、聯合國人居署班吉奧拉仁奧因卡

　　城市化是不可阻擋的歷史潮流。但城市在給社會創造財富和機遇的同時，也帶來了“貧民窟”現象，那裏的居民被絕望、犯罪、污染和貧困包圍。在一些發展中國家，50%以上的城市人口居住在貧民區中，住房條件極度匱乏。作為聯合國協調人類住區問題的機構，聯合國人居署對這種現象了解最多、感受最深，並且負有總結推廣成功經驗、協助有關國家改善居民住區狀況之責。

　　日前《經濟參考報》參加了中國社科院主辦的“中國社科論壇”，由中國社科院財經戰略研究院和聯合國人居署專家聯合課題組公佈的題為《城市化進程中低收入居民住區發展模式探索———中國遼寧的經驗》的課題成果獲得與會專家交口稱讚。課題組主持人、中國社科院城市與競爭力中心主任倪鵬飛研究員在接受《經濟參考報》記者採訪時，建議並推薦記者採訪他的同事、聯合國人居署全球監測與研究部主任班吉奧拉仁奧因卡先生。作為研究報告課題組國際專家和《城市化進程中低收入居民住區發展模式探索———中國遼寧的經驗》一書的主要撰稿人之一，班吉在對改善低收入居民住區和對中國遼寧棚戶區改造效果的看法可能更具有國際視野。會議間隙，對班吉的採訪緊湊而富有效率。

　　制度變革吸引開發企業進入保障房市場

　　《經濟參考報》：現在，中國政府正在進行大規模的保障房建設，全國各地都在如火如荼地進行中。但是有一個問題，一些大開發商認為建設保障性住房利潤很低，所以他們更願意把資金投在商品房市場。您認為政府應採取哪些措施才能吸引更多開發商進入保障房市場？開發商在建設保障房過程中可以獲得哪些利益？

　　班吉：遼寧的創新經驗深刻地表明，在社會經濟發展中政策改革的重要意義。為實現遼寧省政府增加保障房數量的承諾，出臺新的政策，鼓勵以前只注重商品房開發的房地産開發商進入保障房市場，從而吸引了大量的房地産開發商，這是對政府承諾加大保障房建設的回應。隨後，建築企業和礦業公司也宣佈加入建設保障房領域。

　　保障房項目在許多方面不同於商品房，保障房的利潤很低。然而，開發商可以獲得另外的利益。

　　首先是信譽利益。通過建設保障房，開發商不但積累了信譽，而且增強了與政策制定者的關係。這樣的關係很難説能得到多少量化的利益，但是從長遠看，毫無疑問獲益頗豐。

　　其次，更容易實現杠桿效應和較快的週轉率。政策性保障住房的投資回報率要遠遠高於其表面價值。

　　第三，準確把握房地産市場的結構性變化。由於新一輪房地産市場降溫的措施實施，對政策性住房的需求目前要遠遠強于過去。事實上，伴隨著需求的增加已經有盈利空間。

　　第四，較低的資金需求。建設保障房的資金需求低於建設商品房。一般來説，土地的費用是房地産開發的最大費用，而建設保障房的土地由政府提供。

　　第五，稅收鼓勵措施。除去政府的各項鼓勵措施外，保障房還享受持續的稅收優惠。

　　第六，建築公司也活躍在保障房市場。建築移交協議會給建築公司帶來豐厚的利潤。此外，建築公司不用銷售房屋，政府包銷整個項目。

　　改革財政體制實現住房資金多元化

　　《經濟參考報》：蓋房子，搞開發，進行棚戶區改造除了需要大量的土地以外，更需要擁有大量的資金支持才能完成。對於棚戶區來説，土地問題可以放到一邊，政府如何解決資金短缺問題成為棚戶區改造的關鍵，您認為，遼寧省在融資方面有哪些經驗值得世界其他地區借鑒和推廣？

　　班吉：遼寧出臺“九條”政策從社會融資，成功地解決了資金短缺的問題。在2005年至2011年，社會融資為棚戶區改造提供了穩定的資金。棚戶區改造初期，短期內需要大量的資金。市政府負債嚴重，而且財政收入不足。經過幾年的市場運作，許多城市通過出售棚戶區改造的土地，財政收入顯著增加。2011年，遼寧省財政收入達2641億元，是2004年的5倍。政府的債務也按計劃償付。這種融資模式激活了資本在企業和公共財政資金間流動，成功地證明這種融資模式具有歷史的和制度的意義。

　　遼寧省在棚戶區改造過程中，多渠道融資，嚴格資金使用管理，其實際操作要點概括起來有三點：

　　第一，採取“政府+市場+社會”的模式，多渠道籌集棚戶區改造項目建設資金。重建資金來自9個方面：政府補助、政策免稅、企業贊助、個人自付、市場運作收入、銀行貸款、社會捐獻、單位贊助和節約建設成本。

　　第二，重建資金存入嚴密監管的特定賬戶，資金只能用於棚戶區改造項目。資金由市級金融監管部門直接劃撥給建設單位，減少被挪用的機會。收支分賬管理，審計和金融部門加強日常監管，保證審慎地使用和管理資金。任何資金的劃撥必須經過三次檢查，並在使用前公示。

　　第三，政府負責籌集棚戶區改造項目建設資金，並負責償付債務。給棚戶區低收入居民直接貸款，省政府對政策性銀行擔保，市政府負責償付。商業貸款也由市政府負責償付，貸款的本息主要來自土地出讓金、中央和省級財政借款、賬戶償付、市級財政收入、個人增加面積繳款和銷售收入。

　　針對棚戶區的位置及其商業價值，遼寧制定了不同的棚戶區改造實施辦法，統籌安排改造項目。與私有部門合作，促進房地産市場發展。具有較高商業價值的項目，當地政府提供一定的優惠條件，改善基礎設施和周圍環境，鼓勵商業開發商從事重建項目。開發商負責籌集建設資金，當地政府給予一定的補助。

　　政府的領導角色是協調和高效履職。每一個市政府組織精幹力量成立領導小組指導棚戶區改造工程。市領導擔任小組組長，各相關部門的領導任小組成員。小組定期召開現場會討論主要問題，作出決定，以保證政府的高效率。加強政府部門的內部合作。遼寧省政府成立了來自相關部門17人組成的協調團隊，每人均有各自特定的責任。這個團隊負責指導、監督和協調全省範圍的棚戶區改造項目。為了棚戶區改造項目的順利實施，協調團隊制定了一系列的涉及監管、執行、進度報告、日常會議和資金管理的規章制度。

　　遼寧棚戶區改造真正實現了制度創新

　　《經濟參考報》：我們看到遼寧省棚戶區改造工程確實是一件利國利民的大事，解決了困擾東北地區多年的低收入居民安居保障問題，在您看來這項工程實現了哪些方面的創新？

　　班吉：我認為，遼寧省棚戶區改造工程達到了以下的戰略目標：

　　首先，老工業基地的經濟轉型。擁有大量棚戶區的城市多是以重工業和礦山為經濟基礎的城市，由於長時期忽視城市建設，這些城市的功能已不能滿足現代的需要，舊的經濟結構亟須轉型並尋找新的經濟增長點。遼寧省政府把棚戶區改造作為改善居民住房，促進城市發展的杠桿。

　　其次，完善社會服務。遼寧省棚戶區改造項目是促進社會全面發展戰略的重要組成部分。通過規劃、靈活的政策和制度創新等多種手段，棚戶區改造的居民享受到平等的、全方位的、與其他社區居民一樣的社會服務。棚戶區改造以後，目前建立了區、街道、社區三級社會保障體系，全面覆蓋了退休金、失業保險、醫療保險和最低生活保障。居民看病實現了“小病在社區，大病去醫院”的目標。

　　第三，産權制度創新，採用靈活的産權形式。在棚戶區改造工程完成後，政府採用了靈活的有創造力的産權形式，以滿足回遷後所有居民的需要。這個靈活的産權形式主要有三種：全部産權、部分産權和有限産權加低租金。

　　第四，保證棚戶區改造用地。土地是棚戶區改造工程能否順利進行的關鍵所在。在中國，土地歸國家或集體所有。自1978年改革開放後，中國的土地使用權體制類似于西方國家的土地租賃體制。對於購買的土地使用權，土地使用者與政府土地授權部門簽訂合同，支付土地出讓金，以便獲得國有土地在一定期限內的使用權。土地出讓金也用於資助棚戶區改造工程。與購買的土地使用權不同，政府並不對分 配 的 土 地 使 用 權 設 置 固 定 的 條款。然而，政府保留在任何時候對已分配的土地再次使用的權力。歷史上，政府都是無償分配土地使用權。棚戶區改造工程用地具有優先權，由政府從年度建設供地計劃中劃撥。此外，允許棚戶區改造項目建設一部分商品房，在市場上銷售，增加棚戶區改造的資金。

　　沒有哪一個發展中國家比中國，進一步説比東亞，投入更多的資金建設先進的基礎設施，以促進經濟的發展。制度創新促使公有部門和私有部門的資金相互作用，這是中國快速的史無前例的投資和發展速度的主要原因之一。中國飛速發展的現代化的基礎設施加速了産業的擴張、創新和創業，強化經濟潛能與競爭力。遼寧的經驗為其它的發展中國家提供了指導意義。遼寧的創新不僅是為了趕上中國其他的成功城市，而且為了強化平等發展的權力。（金輝）