來源：《瞭望》新聞週刊　

　　公共資源“有償冠名”之憂

　　公共資源市場化配置要最大限度維護公眾利益

　　文/《瞭望》新聞週刊記者李松

　　最近一段時間，有關公共資源有償冠名的問題再次引起人們的關注。

　　“公共資源的冠名應體現公有屬性，符合民意的價值取向。”北京大學政府管理學院李成言教授接受《瞭望》新聞週刊記者採訪時説，“對於公共資源來説，尤其是那些可以帶來經濟效益的公共資源，如果單位和部門一味以權力配置公共資源，比較容易産生‘政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益個人化'的現象。”

　　多位受訪專家認為，對公共資源市場化配置，要實現從政府包辦代替到主要依靠市場調節經濟活動的轉變，使政府權力運行受到公開制約和監督，從根本上減少以權謀私、權錢交易的條件和機會。

　　“有償冠名”風生水起

　　近年來，各地除了機場外，對體育館、道路、橋梁、廣場、學校教學樓等公共資源有償冠名，對其進行商業化管理和運作的事例屢見不鮮。

　　早在2003年3月29日，四川省成都市人民政府就發出《關於在全市實施地名冠名權有償使用的通知》，對新建的城市立交橋、人行過街天橋、跨河橋、城市廣場、城市非主幹道路、住宅小區道路等進行有償冠名。

　　隨後，四川省各地公共資源有償冠名風生水起，比如瀘州長江起重機大橋有償命名獲命名費100萬元、宜賓縣山城啤酒廣場有償命名獲冠名費50萬元。

　　四川省民政廳向媒體公開的一份會議交流材料稱，“除在城市、縣城的設標工作中街路牌普遍採取廣告招商的做法外，我省還探索性地開展了地名有償命名籌集經費的做法。其中全省二十多個縣市區通過引入市場運作手段，對新建道路、橋梁、廣場等地名進行了有償命名，取得了雙贏效果。”

　　其他各地公共資源有償冠名暗潮涌動。比如作為山東濟南市標誌性建築和交通樞紐的黃河大橋，原計劃于2008年3月下旬拍賣5年的冠名權，後因在濟南市民中引起激烈爭議而“流産”；2011年12月25日，貴州茅臺機場奠基，仁赤高速公路與茅臺機場連接高速公路同時開工

　　本刊記者調查發現，有些地方通過公共資源有償冠名，在為企業宣傳搭建平臺的同時，也部分解決了公共財政投入不足的問題。但因為相關法律的缺失，也使公共資源冠名亂象頻生，受到公眾和社會詬病。

　　目前，“城市公共資源冠名”這一概念，在我國相關法律規定中內容籠統，缺乏細化規定，也沒有處罰辦法。

　　國務院1986年1月23日發佈的《地名管理條例》規定，除有損我國領土主權和民族尊嚴的，帶有民族歧視性質和妨礙民族團結的，帶有侮辱勞動人民性質和極端庸俗的，以及其他違背國家方針、政策的地名，必須更名外，可改可不改的和當地群眾不同意改的地名，不要更改。

　　“對於公共資源有償冠名，從國家層次的立法對此並無明確規定，這就為經營城市中的各地政府留下了作為空間。”國家行政學院研究員、全國政策科學研究會副秘書長胡仙芝接受本刊記者採訪時表示。

　　“目前，一些推行公共資源有償冠名的地方，會相應地為該行為尋找法律法規依據，於是出臺一些地方性的法規、通知之類，這些規定內容不盡統一，甚至比較混亂。”胡仙芝説。

　　付出較大社會成本

　　多位受訪專家認為，地名不僅是一種稱謂，更是一個地方符號化的文化傳承、精神圖騰以及審美載體，它折射出一個地方的歷史與文化，或反映當地的風土人情，或帶有明顯的時代特徵。

　　2007年8月21日的第九屆聯合國地名標準化大會確定地名屬非物質文化遺産，適用《保護非物質文化遺産公約》。我國還編制了《中國地名文化遺産保護總體規劃》，做好地名文化遺産保護工作。

　　在文化遺産保護觀念越來越強的今天，地名作為文化遺産也應該加以保護，但這一觀念並沒有被廣泛理解和認同。而在當前有些地方，一些公共性地名卻與企業緊密地拴在一起，被濃艷的商業味所侵蝕。

　　胡仙芝説，“一些地方政府對公共資源，尤其是把城市形象、廣告空間等無形資源市場化招標出讓，有償冠名，合作得好，政府與企業都能獲得自身的發展，但如果合作不好，那雙方都會受到程度不同的傷害。”

　　在胡仙芝看來，對公共資源輻射的面不僅是政府和企業，更多的是社會公眾，會影響到社會公眾的日常生活和情緒感受，這也需要認真對待。至於地名的變更，更是需要認真嚴肅對待，要通過嚴格的依法程序。

　　汕頭大學法學院公共管理系副教授鄢聖華接受本刊記者採訪時分析認為，公共資源在命名上，要遵循命名本身的講究，否則不但會招致公眾反感，也會偏離冠名的初衷，讓其社會效益大打折扣。

　　“公共資源有償冠名，會導致一些城市具有歷史文化底蘊和紀念意義、反映城市特色的地名消失，從而造成城市無形資産的流失。同時，因地名更改，會給公眾工作與生活帶來不便，損害公眾利益。”鄢聖華説。

　　在鄢聖華看來，以往企業冠名往往容易引起較大爭議，還有一個主要原因是有關部門在實施這一決策時，並未啟動討論、聽證程序，聽取公眾對冠名的意見，並最終得到一個公眾廣泛認同的方案。

　　部分地方限制企業冠名

　　多位受訪專家認為，公共設施均由納稅人稅款建設而成，並非哪家企業出資建設的私産。因此公共設施名稱的更改，只能由公眾最終決定。

　　從以往情況看，每當公共資源冠名權拍賣遭到公眾質疑時，一些地方政府的解釋大體是，“拍賣冠名所得收入將用於自身維護和管理”。然而，這種看似合理的資金安排，常被視為少數部門以損害公共利益為代價而謀取私利。

　　有不少公眾在接受本刊記者採訪中認為，公共資源有償冠名也可嘗試，但政府應將此事交由公眾聽證表決，讓公眾看到收益如何支出，真正將這些公共資源冠名獲利切實用於公共服務上。

　　事實上，地名有償冠名是否可行，至今尚無定論。值得注意的是，部分最早實施有償冠名的地方，有些已陸續退出。上海、北京就是例證。

　　上世紀90年代初期，上海市開發浦東時也採取過有償冠名的做法，即用企業名稱命名部分道路。但只試驗了兩三年，就將地名陸續改回原樣了。主要原因是發現一些被企業命名的道路區域，對更多企業喪失了投資吸引力。

　　目前，北京有聯想橋、四通橋、華貿橋，但北京今後將不可能再有這樣以企業名冠名的地名了。據2009年4月17日《北京日報》報道，北京市規劃委發佈了《北京市地名規劃編制導則(試行)》，提出今後一般不以人名、企事業單位名稱作地名，而老北京的“衚同名”則儘量保留。

　　據了解，全國多地還出臺規定，對公共資源有償冠名進行相應限制。2008年，廣州啟動地名規範工程，不再允許以企業名稱冠名市政道路，除了考慮到企業破産會帶來負面影響政府不得不重新對道路重新冠名外，有一個教訓與上海相同，就是因為一些企業冠名的道路對其他企業投資失去了吸引力。

　　2010年11月，河北省出臺《河北省地名管理規定》明確規定，除橋梁、隧道外，其他地名的冠名權不得實行有償使用。對橋梁、隧道名稱，有關單位提出申請的，所在地縣級人民政府可以實行有償命名，並應當逐級報省人民政府民政部門審核。有償命名所得收入應當全部上繳同級財政。

　　2012年4月，內蒙古自治區十一屆人大常委會第二十八次會議批准了《呼和浩特市地名管理條例》。條例規定，地名命名不得實行有償冠名，新建地名標誌設施不得附設商業廣告，通行多年的地名商業化運作被依法終止；同時，對歷史悠久、具有紀念意義的地名要依法予以保護，不得更名。

　　以公眾利益為前提

　　多位受訪專家認為，公共資源市場化配置要最大限度維護公眾利益，堅持社會效益優先，兼顧經濟效益，遵循公開、公平、公正、利民和誠信原則，不得降低政府公共服務水平，不得損害公共資源的可持續利用。

　　“公共資源有償冠名應尊重公共利益，以市民出行方便、傳承城市歷史文化為前提。”李成言認為，“對於一些老百姓耳熟能詳的老街道，或具有重大歷史意義和社會影響的橋梁、廣場、道路等，搞有償冠名並不適合。”

　　在李成言看來，地名作為一個城市的形象，如果一定要以某個企業的名稱或其註冊商標冠名，“則這個企業應該具有良好的社會公眾形象和商業信譽。”“有償冠名”要走出誰出錢多就給誰的誤區。

　　胡仙芝認為，公共資源的命名要充分考慮當地人文地理特徵、公共資源的功能屬性和當地群眾的心理習慣和情感認同，公共資源有償冠名選擇企業時，一定要考慮企業本身的社會形象、企業品牌文化及其公共資源與企業發展之間的匹配度，對不符合要求的申請者，不管其出價如何，都應堅決排除在外。”

　　“公共資源有償冠名還應建立保留形象追溯的風險條款。一旦冠名企業出現重大醜聞，立即無條件收回冠名權，以免企業危機的擴大蔓延。”胡仙芝説。

　　“公共資源冠名不僅是有關部門和企業之間的事情，更關乎公眾切身利益。”鄢聖華説，“公民對公共資源冠名擁有無可辯駁的話語權。因此，有必要在法律中明確‘尊重群眾意願'的冠名原則，邀請公眾參與項目論證、資格審查、冠名權拍賣等整個流程，確保冠名不傷害公眾感受。”

　　此外，鄢聖華認為，公共資源冠名所得應該公開透明。“公共資源歸全體人民所有，其冠名所得的溢出收益理應向社會公開，納入政府公共財政，在公眾監督下使用，防止私下交易而改變其最初意義。”