廣東禁止“裸官”擔任黨政正職。

唐春成/CFP

　　“我勤奮為黨工作幾十年，沒有功勞也有苦勞,我已經遠走高飛，你們就不要再費勁找我了。”2006年，福建省工商行政管理局原局長周金夥得知福建省紀檢部門要找其談話，在一張紙上寫了這段話之後，取道第三地飛往北美，與早已持有美國“綠卡”的妻女相聚。

　　2010年3月25日晚，中國移動四川公司數據部原總經理李向東突然飛離成都。事發當日下午，進駐四川移動的國家審計署工作小組曾經約李向東談話。早在2004年，李向東的妻子姚紅突然從四川電信集團實業有限公司副總經理的位置上離職，移居加拿大……

　　近年來，媒體報道的此類公職人員的名單有一長串：原國家電力公司總經理高嚴、陜西省政協原副主席龐家鈺、河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、貴州省交通廳原廳長盧萬里、浙江省建設廳原副廳長楊秀珠、溫州市鹿城區原區委書記楊湘洪……

　　這些將配偶子女和資産都移民或轉移到國（境）外的公職人員被公眾稱為“裸官”，少數“裸官”在擔任公職期間貪污腐敗，案發後逃亡國（境）外，他們中的大多數事前已經將配偶和子女移民海外、資産轉移出境，即便本人受到懲處，其配偶和子女仍然能夠享受其非法所得。

　　2月20日，中國社會科學院發佈《中國法治藍皮書》，其中《“裸官”監管調研報告》（以下簡稱“報告”）指出，“裸官”是貪污腐敗行為的高發人群，儘管早在1997年，中央就把“本人、子女與外國人通婚以及配偶、子女出國（境）定居的情況”作為領導幹部應當報告的事項之一，近年來，對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員的管理不斷加強，但是，監管方式多是內部式，“裸官”治理已經成為反腐敗的軟肋。

　　報告建議，所有處級以上公職人員配偶及子女獲得外國國籍或者外國永久居留權的情況均應向社會公開，允許公眾查閱。

報告指出，“裸官”監管措施缺少法律權威

　　2010年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈了《關於對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規定》和《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》，規定領導幹部必須報告本人婚姻變化及配偶和子女移居國（境）外、從業狀況、本人有關收入，本人及配偶和共同生活的子女房産、投資等事項，這是目前我國監管“裸官”的主要規定。

　　在目前有關“裸官”的監管措施上，一直存有爭議。2009年11月，深圳市出臺《關於加強黨政正職監督的暫行規定》，“裸官”不得擔任黨政部門正職。當時有評論説，“不讓裸官任正職對遏制裸官腐敗來説，在邏輯上存在錯位關係。這種方式包含著某種‘有罪推定’的思維。更何況，這並不意味著相關權力就能得到充分監督，事實上也有不少官員的重大腐敗案就是在副職位置上犯的。”

　　2012年1月4日，中共廣東省委十屆十一次全會全票通過了《中共廣東省委關於加強市縣領導班子建設若干問題的決定》，其中規定“對配偶、子女均已移居國（境）外的，原則上不得擔任黨政正職和重要敏感崗位的領導職務”。

　　據報道，在該決定起草過程中，反對聲音的主要理由是：官員家屬也有一般公民所有的自由遷徙權；官員配偶子女移居國外，與官員是否忠誠並無直接關係；“裸官”只是個別腐敗案件暴露出的問題，並不是所有“裸官”都有腐敗問題。

　　調研組認為，公職人員作為國家和人民利益的代表，公權力的行使者，將配偶子女、資産轉移至境外，孤身在國內任職就表現出對國家前途的不信任。他們將配偶和子女移居海外，防範國家將來可能出現的風險，這種做法與公職人員的基本職責相背離，其對國家和人民的忠誠度非常值得懷疑，也就很難指望其能恪盡職守，當其配偶和子女宣誓效忠他國的時候，要求公職人員效忠本國本身就是一個兩難選擇。

　　事實證明，大量貪官提前將配偶子女移民國外，財産轉移國外，以便事發時出逃海外，一旦出逃，由於中國的法律制度和其他國家的差異，引渡貪官往往事倍功半，貪官出逃給國家和人民造成重大損失，嚴重損害了政府形象。

　　調研組認為，無論中央和地方，規範“裸官”的相關規定都是黨的文件，有些地方規定是當地黨委和政府聯合發佈，雖然不必經過立法的漫長程序，但是，以文件形式對公職人員進行規範具有明顯不足。公職人員並非都是共産黨員，對非共産黨員公職人員特別是非黨員領導幹部該如何規制？這些文件都缺乏法律的權威性，效力大打折扣。

　　報告指出，上述各種文件規定的公職人員需要申報的事項中，缺乏公職人員在國（境）外的財産情況，部分“裸官”轉移到境外的非法財産是對國家和人民利益的實際損害。當然，並不是所有的“裸官”在境外的財産都是非法所得，但可以肯定的是，中國公職人員的正常收入不足以支撐其配偶子女在境外尤其是在發達國家的消費需求。因此，監管“裸官”在境外的財産數量和來源，是反腐敗的重要問題。

　　報告同時指出，我國目前的一些技術手段有待完善，如何監測公職人員的資産轉移，以及如何核實公職人員的海外資産狀況均是“裸官”治理的難點問題。這不僅有賴於國內監管部門的監測技術完善，也涉及國際反腐敗合作問題。

誰核查“裸官”申報材料

　　作為目前監管“裸官”的最重要文件，《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》中規定了公職人員申報本人、子女與外國人通婚以及配偶子女出國（境）定居情況的工作流程：屬於本單位管理的領導幹部，向本單位的組織（人事）部門報告；不屬於本單位管理的領導幹部，向上一級黨委（黨組）的組織（人事）部門報告，報告材料由該領導幹部所在單位主要負責人審簽後，交所在黨委（黨組）的組織（人事）部門轉交。

　　針對這一規定，報告明確指出，目前我國監管“裸官”的文件中幾乎都未涉及申報之後是否應向公眾公開，使申報失去了最重要的監督途徑——外部監督。

　　有的文件要求，對公職人員報告的內容一般應予保密，組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可採取適當方式在一定範圍內公開。大多數規定都未明確申報內容是否應對外公開。

　　報告指出，這種內部監管方式無異於自己監管自己，公職人員的配偶及子女移居海外的情況不應屬於秘密，“組織上認為應予公開”的條件和標準不明，“本人要求公開”實踐中幾乎不可能出現。

　　“如果官員的財産能夠公示，並且證明其親屬移民的費用是合法收入，那這樣的官員也未必一定不能出任正職”。北京航空航天大學教授任建明曾對媒體表示。

　　報告認為，內部監管方式直接導致本單位人事部門對本單位領導的監管難以落到實處，所有文件在“裸官”違反規定、不如實報告、隱瞞不報的處罰方面，大多是一些籠統規定，“給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調整工作崗位、免職等處理；構成違紀的，依照有關規定給予紀律處分。”

　　什麼是不如實報告，誰負責核查，怎麼核查？實踐中，公職人員申報多是自己陳述或填寫表格，各機構信息共享的程度很差， 缺乏核實申報信息的相關配套制度和技術手段，對不如實申報的情況很難核實。在何為違反規定並不明確的情況下，處罰就不了了之。實踐中，很少見到公職人員因為沒有如實申報而受到處罰的事例，這些處罰措施就成了一種警示性宣告。

陽光是監管“裸官”的最好措施

　　報告指出，公職人員作為公權力行使的代理人，其配偶子女移居國（境）外的情況應該向公眾公開，而不僅僅是對上級部門公開。應當建立公職人員配偶子女移居境外的年度公開制度，公開公職人員配偶和子女獲得外國國籍或者外國永久居留權的情況，對配偶及子女擁有外國國籍或者外國永久居留權的公職人員建立預警檔案，知曉其動態，公職人員配偶和子女在國（境）外的存款情況也應當公開。

　　除了這些原則性措施，報告還提出了“裸官”治理的一些具體推進路徑：

　　新提拔和任命的司局級正職以上的配偶和子女一律不得申請獲得外國國籍或者永久居留權，但海外回歸人才、有合法理由並經批准或者配偶子女在境外求學的除外。處級公職人員配偶及子女加入外國國籍或者獲得外國永久居留權的要定期報告。凡要害部門科級以上公職人員的配偶子女不得移民國（境）外，經批准的和求學的除外。凡要害部門現職司局級公職人員的配偶和子女移居國（境）外的，該公職人員應退出要害崗位。

　　所有處級以上公職人員配偶及子女獲得外國國籍或者獲得外國永久居留權的情況均應向社會公開或允許公眾查閱。這既保證了公眾的知情權，也擴大了“裸官”的監督渠道，更會增強公眾對國家治理“裸官”的信心。

　　加強對資金流動狀況的監測是掌握“裸官”動態的重要手段。轉移至國（境）外的非法資産是“裸官”賴以生存的基礎，掐斷其非法資産轉移的渠道，釜底抽薪，是防治“裸官”的最有效措施。因此，應建立對銀行和非銀行金融機構及其他特別易被用於洗錢的機構的綜合性監督制度，以便查明並及時制止各種形式的洗錢活動。其內容應包括：驗證客戶身份、保持記錄和報告可疑的交易等規定，採取切實可行的措施調查、監督現金和有關流通票據出入國境的情況，個人和企業應報告大額現金和有關流通票據的跨境劃撥情況等。

　　加強國際合作。中國應該與其他國家司法機構深化預防和懲治腐敗的合作，內容為：切實履行雙邊司法協助條約、引渡條約；在各自法律允許的範圍內，積極開展相互間的司法協助工作；在互設案件的調查取證、緝捕和引渡罪犯、涉案款物追繳返還等領域進行合作；相互依法提供最大限度的協助；發展和促進執法和金融管理當局之間的全球、區域和雙邊合作等，嚴厲打擊地下錢莊等非法金融活動；拓寬司法合作渠道，提高合作效率，在各檢察機構之間建立直接合作機制，盡可能將外逃“裸官”遣返回國接受法律懲治。