由教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》(以下簡稱“《辦法》”)從2012年1月1日起正式施行，對推動高等教育體制改革、建設現代大學制度具有里程碑意義。《辦法》規定：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則”，打個形象的比喻，章程就是學校校內的“憲章”。

　　2012，大學進入“立憲”時代，讓我們共同關注！

　　1.

　　政府：吹響“立憲”衝鋒號

　　“對國家而言，大學章程是連接國家高等教育法律和行政法規與各高校規章制度的橋梁和紐帶；對社會而言，大學章程是社會實現高校培養的人才滿足社會市場需求的監督窗口；對高校自身而言，大學章程是實現高校依法治校和民主管理的根本保證。”有專家如此評價大學章程。

　　其實，依據早在1995年就頒佈施行的教育法，制定章程並依據章程自主管理是學校的法定權利。此後，高等教育法專門規定了高校章程的內容。2010年，教育規劃綱要在完善中國特色現代大學制度一節，提出要加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。

　　然而，由於條文過於籠統，缺乏明確具體的要求和強制約束力，“兩法一規”也未能推進大學章程建設步伐。時至今日，我國只有吉林大學、中國政法大學、上海交通大學等少數高校擁有本校章程，大部分公辦高校還沒有章程這個“立校之本”，包括北大、清華等名校在內的諸多高校至今“無章運行”。在不多見的大學章程中，也還不同程度存在內容不科學、制定程序不合法及未得到很好實施等問題。在高校改革發展中，大學章程缺失成為亟待解決的突出問題。

　　有鋻於此，教育部于2011年7月12日審議通過了《高等學校章程制定暫行辦法》，並決定自2012年1月1日起施行，正式吹響了高校“立憲”的衝鋒號。

　　《辦法》對高校章程制定的原則、內容、程序以及核準和監督中所涉及的主要問題、主要環節進行了全面規範，具有很強的可操作性。高校章程的重要地位和作用也在《辦法》中確定下來，強調章程具有規範和統領校內管理制度的功能，高校應以章程為依據，制定內部管理制度及規範性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作。

　　《辦法》對章程的核準權做了下放，即地方政府舉辦的高等學校的章程由省級教育行政部門核準；教育部直屬高等學校的章程由教育部核準；其他中央部門所屬高校的章程，經主管部門同意，報教育部核準。《辦法》同時規定，章程核準要經過章程核準委員會的審核，這是新的制度創設，目的就在於進一步提高章程的效力與權威，保障章程的穩定性。

　　“高等學校章程不僅是高等學校依法自主管理，實現依法治校的必要條件，也是明確高等學校內外部權利義務關係，促進高校完善治理結構、科學發展，建設現代大學制度的重要載體。”教育部政策法規司司長孫霄兵説。

　　2.

　　高校：千呼萬喚盼“立憲”

　　推進高校“依法自主辦學”是《辦法》特別強調的內容，通過“立憲”規範政府與高校關係，獲得自主辦學權，更是高等學校的共同期盼。

　　“章程乃大學之‘憲法’，演繹著校內行政權力與學術權力的博弈，折射著高校與政府、社會、師生的良性秩序和諧。”北京大學法學院教授湛中樂説：“管辦要分離、政事也要分離。缺失章程，大學依法自主辦學權就無法真正落實。”

　　武漢大學李成撰文，對“無章運行”下政府與高校的錯位關係提出一針見血的批評：“政府包攬高校的資源，剝脫高校作為獨立法人和辦學主體應依法享有的人事、財務、學術、規劃等方面的自主權，使高校失去法人所應有的獨立性。政府過多依賴行政命令手段、‘千校一面’管理高校，教育管理官僚化、數量化、功利化等風氣嚴重。”

　　可喜的是，《辦法》針對高校的關切作出了積極回應，明確了主管部門和高校的關係，規定“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關係，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權。”並對開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，制訂招生方案，招聘、管理和使用人才等事項，明確其基本規則、決策程序與監督機制，健全學校辦學自主權的行使與監督。

　　《辦法》還健全了章程的執行與監督機制，規定學校內部要設立依據章程的內部制度、文件審查機制，落實章程在學校管理中的核心地位；明確主管部門應當認可高校在章程中做出的自主規定，對高等學校履行章程情況應當進行指導、監督，對高等學校不執行章程的情況或者違反章程規定自行實施的管理行為，應當予以糾正。

　　《辦法》規定，章程要包含現代大學制度的內涵與要求，要將決策機制、治理結構、民主管理、學術體制、專業評價、社會合作等建立現代大學制度所必備的制度要件與要求納入其中，明確高校內部各種權力的運行規則，要體現以人為本的辦學理念，突出對教師、學生權益、地位的確認與保護。

　　“章程制定要遵循自主的原則，即章程要著力完善學校自主管理、自我約束的體制、機制，反映學校的辦學特色”，孫霄兵強調：“學校的起草組織要具有廣泛的代表性，起草章程要遵循民主、科學、公開的原則，採取開門立法的方式，使章程起草成為學校凝聚共識、促進管理、增進和諧的過程。”孫霄兵介紹，《辦法》充分吸取了有關高校的實踐經驗，規定章程草案由教職工代表大會討論、校長辦公會議審議、學校黨委會審定，審定後由法定代表人簽發的機制，以保證章程草案在學校內部得到充分討論，反映各方面意見。

　　江漢大學的鄧傳德、儲著斌認為：教育利益調整是高校章程的價值選擇，教育權力配置是高校章程的核心內容，政府角色定位是高校章程的關鍵所在。

　　贛南師範學院劉善權認為，在制定章程過程中，也要防止高校濫用權力，必須將其納入國家監督之下，運行在法律框架內。國家對於高校校規的監督包括立法監督、行政監督、司法監督。

　　蘭州大學祁娟認為：大學章程要滲透學術自由、教授治學的精神，充分彰顯以人為本的價值觀，各高校章程還應有自己的風格和特色。

　　3.

　　社會：用“立憲”助推“一流”

　　建設一流大學，是很多高校的目標和追求。説到一流大學，大多數人會想到一流校長、一流大師、一流學生、一流學科……有專家指出，不容忽視的還有一點，世界一流大學都有自己的章程，並且其章程具有高度權威性和嚴肅性。

　　在國際上，“立憲”推進高校制度現代化已成為共識。“英國的大學章程對政府與大學的關係，大學的責任、權利和義務都有明確的規定，這對規範辦學行為有重要作用。”牛津大學原校長盧卡斯曾在中外大學校長論壇上介紹。以劍橋大學為例，雖然是個組織鬆散的學院聯合體，各學院實行高度自治，但每個學院都遵守統一的劍橋大學章程，該章程由大學的立法機構起草通過，並且每年進行修訂。

　　越來越多的高校認識到，只有通過制定學校章程，將學校校長的權利與義務、學校舉辦者與學校之間的設置及職能分工、學校重大事務的決策程序、群眾參與管理的具體形式和途徑等重大事項加以規定，才能確保學校管理的民主化和科學化。

　　完善中國特色現代大學制度，是加強高校章程建設的最終目的。《辦法》指出，高校制定章程要遵循改革的原則。“制定章程不應成為學校現有制度規範的集合和彙編，或者現有體制的重復描述，而是要成為高校系統改革的一部分，使高校管理體制改革與章程建設相互促進，以改革為制定章程提供動力與內容，以章程建設作為改革的切入點和系統集成的載體。”孫霄兵説。

　　“將章程與校規等混為一談，認為‘無章程也可實現依法治校’顯然是片面的、欠缺理性的觀點。”湛中樂認為，章程詮釋了現代大學制度建設和發展的核心問題，體現出大學自身的定位。對於我國任何一個有志於建成世界一流大學的高校來説，都應當建立大學章程，從而根據各大學的發展歷史和文化底蘊，明確辦學理念，突出辦學特色，創造良好的學術氛圍。

　　2012年，我國將推動所有高校全面啟動章程制定或修訂工作，用“立憲”助推一流大學建設，是社會各界的共同期盼！本報記者 張 爍