財政政策既是經濟政策，也是社會政策，具有雙重屬性及功能作用。2012年在“積極的財政政策”的宏觀政策基調下，財政政策有望成為推動經濟結構轉型的制度杠桿，其中地方稅係改革、結構性減稅、財政收支促進發展方式轉型等方面將大有所為。

　　2012年是解決中國地方債務的關鍵一年。地方債務風險已經由“遠慮”變成“近憂”。10.7萬億地方債給中國經濟敲響了警鐘，地方債務的根本性化解、土地財政掣肘房地産宏觀調控、中央地方兩級財源分配失衡，都已經到了財稅體制改革的十字路口，推進地方稅體系建立將是新一輪改革的大方向。

　　數據顯示，2011年和2012年兩年債務到期將佔10萬億元地方債務的43%左右，總額約4.6萬億元。2012年地方政府可能出現非常大的融資缺口，因為大部分地方債是以地方融資平臺和抵押貸款形式存在的，大都投向大型項目和基礎設施，這些項目週期長、見效慢，地方財政2012年很可能出現較大困難。最新數據顯示，由於中央房地産調控的堅定推進，2011年全國130個城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%，許多城市的土地財政收入降幅非常明顯，如何既要化解地方債務融資風險，又要解決擺脫土地財政依賴問題，並解決事權和財權匹配嚴重失衡的問題，是擺在地方政府面前的最大難題。

　　事實上，中國地方財政失衡問題由來已久，由於中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展，地方政府長期面對資金缺口是地方債務問題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場經濟條件下中央與地方財政分配關係的基本制度框架，是中國經濟體制改革的重要一步。通過此次分稅制改革增強中央政府可調控財力和財政轉移支付能力，中央財政稅收體系得到了加強。

　　然而，由於地方政府要承擔大量的公共事務支出，財權與事權的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導致財政捉襟見肘。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡，因此土地財政和債務性融資成為地方財政的普遍模式。儘管中國現行的《預算法》等有關法律嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上各級地方政府大都不顧自身償債能力擴大赤字，舉債度日或負債運行，且這些債務大多處於隱性狀態。

　　因此，化解一系列風險的根本在於健全地方稅體系為目的的財稅體制改革。地方稅收是地方財政收入的主要來源，努力提高地方稅收佔稅收總收入的比重，擴大地方政府理財空間和調控能力，擴大地方財政來源才是化解風險的根本之策。

　　在地方稅制建設和中央、地方政府間稅權的劃分上，國外已有較成熟的經驗。美國儘管債務風險也比較嚴重，但美國財稅體制設計依然有許多可以借鑒之處。首先，美國是三級財政劃分制度。在美國聯邦制的政治架構下，政府體系是一個由聯邦政府、州政府及州以下的諸多層次和數量的地方政府組成的三級政府體系。美國聯邦政府與州政府、地方政府之間均沒有行政隸屬關係，實行自主治理，各級政府都有明確的事權和財權，實行以分別立法、財源共享、自上而下的政府間轉移支付制度為特徵的分稅制。

　　其次，依據公共服務劃分財政支出。美國按照公共物品的功能性、層次性等特徵分別由聯邦政府、州政府或地方政府提供。聯邦政府的支出項目包括國防、人力資源、物質資源、凈利息、其他用途和未分配衝減性收入等六大項。州和地方政府財政支出主要包括教育、公路建設、公共福利、衛生保健、公共基礎設施等，提供公共物品和公共服務的分工十分明確。

　　最後就是在分工基礎上的“財源共享”的分稅制體系。美國聯邦政府開徵的稅種包括個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅、遺産與贈與稅、消費稅和關稅。州政府開徵的稅種包括銷售稅、個人所得稅、公司所得稅、消費稅、財産稅、遺産與贈與稅、資源稅和社會保障稅。地方政府開徵的稅種包括財産稅、銷售稅、消費稅、個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅。各級政府之間稅收收入所佔比重根據各自的經濟發展情況有所不同。聯邦政府的稅收收入以個人所得稅和社會保障稅等所得稅為主，州政府的稅收收入以銷售稅為主，地方政府的稅收收入則以財産稅為主，這給地方政府比較穩定的徵稅空間。

　　儘管中美兩國的政治體制和經濟體制有非常大的差異，但借鑒國外有益經驗，建立符合中國國情的地方稅體系應該改革的大方向。一是國家已經開始推進資源稅改革進程，為了加強資源稅節約資源、保護環境的功能，可以參照國際經驗，將改革後的資源稅收入由中央財政與地方財政按照固定比例分享；二是“十二五”時期，應考慮啟動環境稅改革措施，由於環境治理屬於地方政府管理範疇，因此這部分稅收所得也主要應歸屬地方；三是不動産稅制改革勢在必行。改革的基本思路是，將原房産稅、城市房地産稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項稅費合併，轉化為房地産保有階段統一收取的房産稅。最後，通過改革和完善已有稅種以及開徵某些新稅種來填補目前地方稅種的缺位，把地方稅真正建立成一個集流轉稅、所得稅、財産稅和資源稅等為一體，相對獨立的稅收體系。如果能夠實現新一輪的“放權讓利”，不僅給地方政府開闢了新的財源，又能與中國經濟轉型和結構調整結合起來，促進經濟體制煥發出新的活力。

　　國家信息中心預測部 張茉楠