“《民事訴訟法修正案(草案)》對公益訴訟的大門已經敞開，但是目前關於公共利益的內涵、公益訴訟的邊界、提起公益訴訟的主體資格、公益訴訟的受理範圍、公益訴訟程序機理、訴訟濫用的防範、證明責任、訴訟費用等，仍然存在不同爭論。”今天上午，十一屆全國人大常委會第二十三次會議分組審議《民事訴訟法修正案(草案)》(以下簡稱草案)，黃麗滿委員提出了她的看法。

　　不少常委會委員紛紛表示，草案明確寫入公益訴訟制度的破冰之舉意義重大，但是，草案中對公益訴訟問題只作了原則性規定，僅具有宣示性意義，司法實踐中不好操作，希望能夠積極創造條件，待時機成熟時進一步細化和完善。

　　哪些情況可以提起公益訴訟

　　在很多人的印象裏，近幾年的公益訴訟多是因為環境污染事故、壟斷行業侵犯消費者權益等事件提起，如中華環保聯合會起訴貴陽一造紙廠排放污水、北京律師李剛起訴衛生部“牙防組”等。

　　此次草案規定的是：環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為。對此，任茂東委員提出，要用法律定義社會公共利益的概念，“是以涉及人數多少來定位社會公共利益，還是從公共資源和財産的角度來理解社會公共利益，或是其他標準？國有資産流失、違法強拆文物古跡的行為，是否屬於損害社會公共利益？”

　　此外，社會公共利益與國家利益、集體利益的區別在哪兒？任茂東表示，民事訴訟法對涉及國家利益、集體利益的訴訟作出了明確規定，草案關於公益訴訟的規定要與這些規定銜接好。

　　任茂東同時提出，要處理好公益訴訟和政府行為的關係，依此條款，只要有損害社會公共利益的行為，有關機關和社會團體就可以提起訴訟。“政府出臺政策，制定文件，會涉及公眾利益，這些行為應當排除在提起公益訴訟之外，草案對此應作出一些限制性規定。”他説。

　　誰來提起公益訴訟

　　草案規定：對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。

　　公益訴訟中，到底由誰作為原告更合適？各方對此認識不盡一致。分組審議中，一些委員指出，民訴法修正案草案中，並沒有對有權提起公益訴訟的“有關機關、社會團體”作出更為細化的規定。

　　此前不少專家學者一直呼籲，要維護社會公共利益，就應當允許個人提起公益訴訟，立法機關對此採取較為謹慎的態度，草案沒有賦予個人提起公益訴訟的權利。

　　叢斌委員認為，只規定有關機關、社會團體可以提起公益訴訟不完善，公民是自然人，法人和自然人在民事訴訟中的訴訟地位和權利是一樣的，對於社會公共利益的損害，公民理應有提起訴訟的權利，理應有保護公共利益的責任。

　　列席分組審議的全國人大代表劉慶寧建議，增加公民為可以提起公益訴訟的主體。具有中國國籍公民、法人和其他組織，向法院交納了一定的訴訟保證金後，都有權利向人民法院提出公益訴訟。一審審結後，人民法院必須退還交納的訴訟保證金，交納訴訟保證金，是為了有效防止立案後原告不出庭參與訴訟，避免出現濫用權利的現象。

　　草案中“有關機關”的規定，也引起了各方討論。中國人民大學法學院教授湯維建認為，“有關機關”可以理解為行政機關，由行政機關擔任公益訴訟的原告，有優勢也有弊端。優勢在於行政機關具有相關專業知識，可以作出權威準確的判斷，在損害認定、證據收集等方面可以滿足訴訟的需要。但另一方面，公共利益受損往往與相關行政機關管理缺位有關，甚至還有地方保護主義和部門保護主義作祟。從某種程度上講，公共利益受損，相關行政機關難辭其咎。因此，由相關行政機關提起公益訴訟往往“動力不足”。

　　還有法學專家認為，修正案草案中所説的“有關機關”也可以包括檢察機關。由檢察機關利用國家權力啟動訴訟，通過發揮司法裁判權的政策引導和強制威懾功能，能促使公眾和行政機關更好地保護公共利益。

　　任茂東委員提出，對環境污染可以提起公益訴訟，一定要防止在因有關機關自身不作為、亂作為造成的監管失控而導致的環境污染事件中，該機關通過訴訟規避對自身瀆職行為的追責。

　　他舉例説，如渤海污染的受害者完全可以向康菲公司索賠，也可以追究海洋局監管失職的責任，“如果讓本應受瀆職行為追責的海洋局提起公益訴訟，豈不滑稽？所以，在設定公益訴訟主體時，一定要考慮到這一問題。”

　　蔣樹聲副委員長認為，“有關機關”的提法十分模糊，省市的環保行政部門是否也是“有關機關”？如何劃分行政管理權和司法權？“社會團體”是指民政部下屬的民間組織，還是包括了全國其他所有的“非政府組織”？

　　有法律界人士對“社會團體”的規定表示擔憂，法律意義上的“社會團體”絕大多數是官方和半官方性質，草案可能會將多數“草根組織”擋在公益訴訟門外。

　　10月19日，民間環保組織“自然之友”收到雲南省曲靖市中級人民法院的通知，他們狀告當地造成鉻污染的企業獲准立案，這被業界認為是首例由“草根組織”提起環境公益訴訟並獲立案的案件。但是，按照法律意義上的“社會團體”概念，“自然之友”不屬於社會團體，是一家民辦非企業單位。

　　依據我國民間組織管理的相關法規，民間組織分為社會團體、基金會、民辦非企業單位，許多從事消費者權益保護、環境保護的民間組織很難註冊成為社會團體。

　　事實上，截至目前，只有一例社會團體作為原告提出的公益訴訟得到受理並勝訴，那起案件的原告帶有官方性質，是環保部主管的中華環保聯合會。之前不少草根環保組織都曾提出公益訴訟，往往都過不了法院“立案”這一關。

　　公益訴訟的有關規定尚需細化

　　劉振偉委員認為，總體來看，草案對於公益訴訟制度的規定比較原則，應該細化相關規定，如行政機關能否提起公益訴訟，社會團體提起公益訴訟是否應得到相關授權，提起訴訟的主體是否包括利益受到損害的直接當事人，當事人提起的普通侵權訴訟與公益訴訟在程序上如何銜接，公益訴訟受理法院的管轄權，適用怎樣的審判程序等問題，都需要進一步明確。

　　蔣樹聲副委員長表示，草案關於公益訴訟的規定過於簡單，操作起來有難度，涉及法律的技術問題不能全部推給司法實踐，需要進一步對法律條文進行研討和完善，需要具體化，使規定盡可能有可操作性。

　　任茂東委員還提出，涉及公益訴訟的很多問題，草案都沒有規定，比如如何處理公益訴訟與多人共同訴訟的關係，許多情況下，損害社會公共利益的行為，表現為損害多人利益。對損害多人利益的行為，公民多人可以依法提起共同訴訟，實踐中，公益訴訟與共同訴訟的關係怎樣處理，針對同一行為，是否可以同時提起兩種訴訟？

　　此外，還有公益訴訟被告向誰承擔民事責任的問題。被告因污染環境支付的賠償款是給國家，還是給受到損害的公民個人或組織。