編者按：本文原載於人民網，時間為2006年08月26日，轉載僅為方便讀者了解我國地方政府現狀。

    內容摘要：中國的經濟改革以深遠的方式改變了政治體制，最重要的後果是國家的結構化和國家內部權力的重新分配。這對地方政府的性質産生了重大影響。本文從直接描述財政狀況開篇，回顧了對地方政府性質的不同分析，並引入政治契約制和地方社會結構兩個變量，以解釋此種變化及其産生的後果。

　　關鍵詞：經濟改革；政治體制；地方政府；政治契約

　　中國共産黨于二十世紀七十年代末期發起的經濟改革以深遠的方式改變了中國的政治體制，産生了一系列不可預見的後果。隨著政府向企業放權，政府對經濟的直接控制逐漸減弱，指令性計劃機制的使用日益減少，利用市場力量進行配置以及生産的選擇性則日益增加。地方政府被授予更多控制本地經濟活動及分配經濟成果的權力。

　　經濟轉變重塑了社會結構，它正在改變地方政府與上級，以及與社會之間的權力分配。

　　它改變了社會賴以組織的規則，以及社會與國家機構之間相互影響的方式。結果，就結構和心態而言，自1950年代以來，中國社會變得比以往任何時候都更加複雜，更具流動性、更具活力。與垂直的相互影響和整合一樣，水平的相互影響和整合亦得以發展，傳統的列寧式體制的基本邊界已經被打破。中國的統治方式已經發生了重大的改變，這在地方層面最為明顯。

　　有意識地下放某些決策權，事實上的財權分權以及政治中心道德權威和財政能力的下降在引導這一進程中起了重要作用。國家財政收入佔GDP 的比重從1978年的36%下降到1999年的14.2%，它還曾下降到了11%的低水平。這嚴重限制了國家的再分配能力，意味著地方政府在很大程度上是運用其自身機制去增加必要的資金。國家財政收入的相對下降對政府各層級和各部門都産生了壓力，促使他們從地方財政收入中去獲取資金來滿足經常性費用的需求。

　　這意味著地方資源和權力結構越來越決定政治後果。人們可以在同一個省，甚至相鄰的縣裏看到源於改革的完全不同的社會政治後果。有人已經看到了改革正在引起地方政府角色的衰退，但是一如下文將要討論到的，情況要遠比這複雜得多。最重要的後果是地方政府的結構化和地方政府權力的重新分配。本文試圖説明其中的變量以及已經産生的後果。

　　首先，有必要界定一下“地方”的含義。本文分析的層面指省級以下的政府行政層級，主要指縣級、市級和鄉鎮級。雖然村不是一個正式的政府行政層級，但是根據村與鄉（鎮）的關係，特將其納入分析範圍。了解這些層級之間的相互影響是至關重要的。另外，縣和鄉鎮級政府由一些具有多種職能的機構組成，他們之間的相互作用——不論是垂直的還是水平的——對於理解地方的動態和後果都是重要的。此組織結構的性質決定了對其研究不同於通常所説的中央與地方關係視角下對地方政府的研究。

　　我們將從直接描述財政狀況開篇，因為這對於大多數分析是確定的。本文第二部分將回顧迄今為止不同的分析，這些分析主要基於地方政府和經濟之間的聯絡上。此時我們引入兩個重要的但至今沒有得到足夠重視的解釋變量，即政治契約制（the political contractingsystem）和地方社會結構（the structure of local society）。

　　財政體制及其後果

　　對於我們的研究而言，最重要的因素是事實上的中央政府機構向下級的權力下放（decentralizationof powers ），尤其是財政體制內有效的權力下放。許多研究認為，財政總收入在GDP 中所佔百分比的下降是國家能力下降的一個明顯信號。這對於中央政府而言也許是對的，但是如果在財政總收入中加入地方政府從各種渠道徵得的收入，那麼，這個百分比在過去的三十年裏並沒有多大改變。在改革之下，國家的汲取能力並沒有下降多少，而只是在中央與地方之間進行了重新配置，因為地方政府控制了比原來多得多的財政收入。這種重置對中國地方政府的性質産生了重大影響。

　　1988年制度化了的財政包乾體系結構給地方政府以強有力的激勵去促進經濟增長，但是此結構亦限制了中央從此增長中充分受益的能力。這些改革使省級籌措、中央花費的財政體制基本轉變為中央和各省自辟財源的體制。

　　在中國統計數字裏，不論是中央政府還是地方政府，其財政收入都包括兩個主要部分：單一預算和預算外資金。預算外資金包括官方批准的各種收費。雖然預算外資金需要向上級彙報，但實際上它僅受地方當局的支配和管理。這些正式批准的預算外資金不包括未經中央認可的各種地方性收入：通常指自籌資金（self-raise）。如果加入這些特別設立的，根據其屬性不在統計之列的資金，那麼1990年代初期可支配使用的財政收入的總和將與改革之初大體持平；分別佔GDP 的39.5%和40%.這意味著那些猜測國家的汲取能力有明顯下降的觀察者們是根據官方預算收入做出判斷的。所以，一些人在此意義上説國家能力下降可謂危言聳聽，缺乏根據。重要的是，中央與地方財政關係的性質正在發生改變，由中央和地方掌控的不同資金的角色和重要性正在發生改變。

　　這對於理解地方政府的動機是至關重要的。蘇聯財政體制的一個遺風是地方政府總是要提供基本的公共物品，而很少有例外。地方基本上都是自籌資金的。有兩個因素加劇了地方政府對增加財政收入的關注。首先，儘管財權下放，但是中央政府仍然控制著政策的制定。

　　雖然地方以多種理由回避或扭曲中央的政策，但是中央仍然會下達必須貫徹執行的任務以及強加給地方必須承擔的負擔。其次，1994年的財稅改革影響了中央與地方的關係。此舉之意圖在於增加財政預算佔GDP 中的比重以及中央財政收入佔全國財政總收入的比重。這個組織重構過程實際上以中央財政收入所佔的份額從1993年的22%上升到1997年的56.7%而成功結束。中央財政預算佔GDP 的比重從2.8%上升到了1998年的6.2%.

　　一旦地方政府徵收的費改為稅，它就要和上級政府分享此收入。因此，地方政府仍然有一種強烈的動力去關注其財政收入渠道中預算外的部分以及其它未經批准的各種稅費。特別重要的是——此點我們將在下面更加詳細地加以討論——對地方企業的掌控，以及使用其他一些地方資源，如租賃用於商業活動的土地等，可以為地方政府提供財政收入。實際上，地方政府積極利用地方資源增加資金以彌補其管理和運行的費用。

　　這種結構對地方政府的性質産生了嚴重的影響。一些人擔心這將導致地方權力的不健康增長。而另一些人以積極的態度解釋這種發展是“中國模式的聯邦主義”。在後者看來，地方政府在其權威領域內各自基本自由地掌控其行為、政策和經濟成果。他們認為這是限制中央的控制以及給予富裕的地方政府以真正獨立的財政、權力和政治支持資源的結果。同時，新出現的體制導致了地方政府間的競爭，它不僅會限制地方政府的行為，而且會給予他們一系列激勵去繁榮地方經濟。然而，問題或優勢的産生不是源自整個國家財政能力的下降，而是源自財政收入徵收與管理的方式。

　　已經形成的、其影響遍及發展較經濟、資源較有限地方的一個普遍規則是地方需要獲得自己的財源，這已經變得越發強烈了。結果，此體制所帶來的財政上的不平等已經導致了在公共物品和公共服務供給上的巨大不平等。與此同時，公眾及上級關於其應當提供的服務範圍和種類的期望值並沒有下降。結果，財政的壓力導致了地方政府傾向於如下的發展計劃，它將短期財政收入的最大化置於長期的需求之上，而且也不再將分配和福利置於優先地位。

　　國家和地方層面所主要關心的是如何增加財政收入而不是一個良好政府應當承擔什麼角色。

　　人們不再反思政府應當致力於何事，不再反思他們與地方社區的關係，不再反思在社會福利和資産增值方面原來由地方政府承擔的功能將必須由地方社區自己承擔等問題。

　　這種特殊的財政壓力導致了優先發展鄉鎮和村級企業的政策取向，因為這是他們所能預見到的最穩固的地方財源。這與該地方是較富還是較窮無甚關係。除了財政激勵因素的改變之外，農業的非集體化及轉向以個人勞作為基礎的農業體制使農業作為地方政府財政一個可行的資源消失了。這就導致了許多內地的縣試圖模倣沿海地區建立與之相同的工業，而不考慮當地是否有發展工業所必需的熟練勞動力、完善的基礎設施和産品市場。地方領導人亦想方設法向上級隱瞞真實的收入。這些現象在較為貧窮的地區甚至更加普遍。

　　預算外資金和自籌資金的使用已經明顯增加了。這一財政事實不僅使地區間和地區內現存的不平等持久化，而且更加惡化了。許多貧窮地區日益依賴預算外收入來支撐甚至業已萎縮的服務，有跡象表明此種情況在不斷增加。根據黃亞生（Yasheng Huang ）的計算，在1991年，用於教育的預算外支出大約佔預算支出的15%，而這個比例在1979年是8%.貴州省80%的教育資金來源於預算外資金。在較為貧窮的縣，甚至預算外資金也是不足的，地方政府部門只好依賴自籌資金來滿足支出。這些收費來自鄉鎮和村級，通常指三亂：亂收費、亂罰款、亂攤派。

　　改革及財政壓力不但導致了服務供給的改變，在一些貧窮的地區這種服務甚至已經消失，而且導致了試圖進行地方層面的機構改革，以削減領取工資的政府官員的數量。一些人建議政府機構的規模應該根據財政能力確定，貧窮地方的政府機構所必需的資金通過財政轉移支付得以補充。

　　中國地方政府財政壓力與不平等的收入增長，二者一起導致了轉型期公共物品和公共服務供給的巨大變化。正如世界銀行所指出的，在1980年代，對健康和教育服務的要求在很大程度上是可能得到滿足的，但是到了1980年代，它們變得越來越依賴於收入的多少。在1998年，合作醫療機構可以覆蓋高收入地區22.2%的人群，而在較為貧窮的地區則只能覆蓋到1%-3%的人群。

　　對能否收回投資成本的擔憂阻礙了貧困地區政府對當地基礎設施的建設。然而富裕的地方卻可以加大對教育、醫療和基礎設施的投入，這種能力意味著不平等將不斷擴大。

　　這對於貧窮農村家庭的影響尤其巨大。以衛生保健的供給為例。隨著八十年代早期公社的解體，預先支付的集體醫療體制消失了，大約90%的農村家庭不得不直接支付其接受的幾乎所有的醫療服務。到八十年代中期，預防保健機構也實行了收費制度。如世界銀行在其1996年報告中所述，“中國衛生成績的低迷與其收入水平有關，而這又是和農業改革減弱了村集體向農民徵稅的能力是一致的。”這就增加了農村家庭的財政負擔。

　　朱鎔基對行政機構進行整頓的政策不是沒有觸及地方政府，但是這些改革難以完成。雖然在許多貧窮的地區，政府仍然是專橫的，但是有許多例子錶明，富裕地區的地方政府正在試圖減少其行政機構，以及減少對社會的干涉，同時增加其責任（accountability）。例如，在咸陽市秦都區，地方官員們認識到其政府體系相對於當地經濟而言是過大了。區黨委和政府機構將進行合併，他們希望減員50%.地方政府的重構反映了該地方經濟結構的變化。區政府開展了一項重大的工業革新計劃——剝離其國有企業，鼓勵私營企業發展。該區黨委書記認為，産權變更伴隨著地方政府機構的重大重構，它轉變了政府與企業之間的關係，從“父母”型變為市場導向型。

　　原載《經濟社會體制比較》2006年第4期