編者按：本文原載於人民網，時間為2006年08月26日，轉載僅為方便讀者了解我國地方政府現狀。

    地方政府的闡釋

　　由於大多數問題必須在當地解決，所以地方資源及其分配就涉及大多數人的生活。雖然大多數觀察家一致認為，通過掌控地方工業和預算外資金，地方政府的經濟實力加強了，但是，對於新出現的地方政府和社會的關係，則存在很大的分歧。

　　中國和西方學者都詳細闡述了地方政府層面上政治和經濟權力融合的趨勢。在西方學者看來，這一趨勢是和強調産權關係相伴隨的。按此觀點，可以根據從財政分權及其應對策略中發展出的産權關係，對地方政府加以分類。其結構對在改革之前就已存在的經濟結構存在著“路徑上的依賴”。根據這種方法，可以將地方政府分類為：企業型、發展型、掠奪型以及各種各樣的合作型。這也許不是排他性的分類。不僅國家——社會關係的多種模式可能會在不同的行政權限層面上同時出現，而且，甚至在同一個地方，不同的機構也可能同時展現出發展性和掠奪性行為傾向。再者，我們處在一個變動不居的情形之中，起初可能表現為掠奪性的地方政府，隨著時間的推移，後來可能發展為社會的合作者。

　　戴慕珍（Jean Oi ）以其“地方法團主義”極其廣泛地檢視了這些觀點。她曾用此理論解釋始於1980年代並且一直持續到1990年代的某些地方如蘇南和山東農村經濟的飛速增長。

　　這些地方都有集體制工業遺存，它們為鄉鎮企業的發展夯實了基礎。戴慕珍解釋了激勵機制的變化是如何允許地方共産黨官員通過企業型政府在促進此增長中扮演重要角色的。雖然在非集體化中失去了一些農業財政收入，而且預算限制更加剛性，但是地方政府卻被授予更多對財政盈餘的支配權，這是至關重要的。這意味著，對那些富有挑戰性的領導而言，有了發展農村工業經濟的重要機會。戴慕珍認為，“在改革的初始階段，集體所有制工業企業能更好地滿足地方幹部的政治和經濟利益需求。”與沃爾德（Walder）的觀點一致，在此過程中，地方官員在其管轄的村莊事務範圍內，其行為恰似一個董事會的董事。

　　雖然有人批評將“法團主義”作為一個足夠的解釋機理，但是另外一些學者也同樣視地方政府為發展型或者企業型政府。馬克？布萊徹（Marc Blecher）在其對四川省廣漢縣的研究中指出，地方政府企業化的傾向是因為受需要産生財政收入的影響。基本上，地方政府是以縣級的各種機構參與商業的方式進入商業領域，以此增加財政收入併為那些可能被減裁的人員提供就業機會的。

　　將布萊徹的研究與徐維恩（Vivienne Shue ）在河北省辛集市的研究相比較，顯示出地方政府更具發展性而非企業性。與企業型政府的區別在於，地方官員的意圖是通過提供良好的硬體環境、資金以及與外部市場或重要機構的聯絡等方式，促進地方經濟的發展。與企業模式和法團模式不同，地方官員並沒有直接干涉經濟行為，而是更關注創造良好的環境。地方政府不為自身尋求利益最大化，而是擴大“發展空間”。

　　然而，如上所述，地方政府可用資源的變化是巨大的，而且這影響到了政府企業化的性質。沒有工業基礎的地方領導人要麼不得不建立一個，其結果通常是損失慘重的，要麼進行掠奪。甚至在那些經濟較發達的地區，與企業性和發展性相比，地方政府的性質更具掠奪性。

　　在對杭州某區調研的基礎上，薩吉森（Sargeson）和張的研究甚至在一些較發達地區的層面上也對戴慕珍和沃爾德的發現構成了挑戰。他們的研究揭示，地方政府官員不僅將其自身目標置於中央政府的目標之上，而且置於地方社區之上。他們斷言，“地方法團主義”的觀點錯誤地“將地方政府的利益、官員個人的利益以及地方社區成員的利益混合在一起，而且忽視了低層級的政府和官員集中財富和權力背後所蘊涵的更深層次的意義”。

　　張炎（Yan Zhang ）在其對昆山鄉鎮和村級企業的研究中，也對“蘇南模式”持批評意見。張指出，（地方）政府的地位總是至高的，它試圖控制一切，如任命企業的經理，決定生産的規模及投資的水平等。企業的許多決策權由於被政府的決策權代替而萎縮了。“市場導向”被“政府導向”所取代。作者認為，這種情形導致了始於1996年早期的産權改革。

　　為了糾正這些問題，（中央）在安徽省進行了一系列的試點改革。總體上，鄉鎮和村政府不再被允許作為集體經濟的所有者而直接參與投資和商業活動。地方行政部門只能投資于公共物品的發展方面。然而，因為這些活動沒有企業性收入及各種收費，因此，財源從何而來還不得而知。

　　隨著1990年代後期對股份（制）的提倡，有一點變得非常清楚，即許多地方的官員們都利用其職權為自己、家庭及朋友謀取大的利益。林和陳在其對大丘莊的研究中揭示，地方官員之間的關係網運作起來更具有掠奪性。他們描述了股份制是如何被用以將地方企業轉為私人所有的。

　　這些觀察與維克托倪（Victor Nee）提出的“市場轉向”的觀點背道而馳。倪聲稱，地方經濟的新機遇為個人提供了獨立於地方幹部權力的對財政及其他資源的控制權。這削減了行政性再分配的能力，而且使得“市場資金”（market capital）的橫向聯絡加強，“政治資金”（political capital ）的縱向聯絡減弱。許多研究及那些熱衷於法團主義後果的人推測由於地方官員加強了對其管轄權限內用於分配的資源的控制，他們的權力加強了。

　　除了挑戰將“法團主義”作為一個有效描述這些地方政府的概念以外，必須記住我們也正在面臨著一個日新月異的體制。最近包括戴慕珍本人在內的研究指出，蘇南正發生著巨變，這使得“地方法團主義”不再適用。除了上文提到的股份制，對鄉鎮企業的爭奪在加劇，而且地方政府亦面臨更加嚴格的預算限制。這意味著，除了將效益好的企業“私有化”以外，地方政府面臨更大的壓力去剝離那些沒有效益或以後可能不再有效益的企業。這就模糊了那些擁有大量私有企業的地方政府和那些主要是法團主義結構的地方政府之間的界線。

　　掠奪現象通常發生在資源匱乏或那些只依賴單一産品的地方。郭在雲南西北的錦綰（Jinguan）鎮的調研揭示了這一特點。這個貧困鎮的政府強迫農民種植煙草。鎮政府從中獲得財政收入，因為鎮政府和縣政府達成了協議，它可以從中分享三分之二的多數份額。這份令雙方都滿意的協議在1993年底出現了問題。時值煙草欠收，加上政府苛刻的徵收政策，引起了農民的反抗。強制性煙草生産于1994年被禁止了。但是郭猜測，這是由於1994年普遍的財政改革調整了煙草收入在上級和下級政府間的分享比例造成的。

　　地方領導層的掠奪性質被反映在諸如五子登科等流行的詞彙以及地方群眾對於要求為幹部們提供最好的住房，及為其慶祝而屠宰最肥的豬等抱怨中。五子登科傳統上是一個褒義詞，現在它變成了一個批評國家公務員氾濫的術語，用來描述農村地方官員的掠奪習性。

　　私有化程度較高的地方再次展現出不同的畫面。安戈（Unger ）和陳（Chan）（1999，pp.45-74）在他們對廣東西橋（Xiqiao）鎮的調研闡述了私有企業及公共機構成功的標準是如何開始結合在一起的。當地鎮政府不再需要向家庭徵收任何的普通稅，而且強烈地支持當地的私有企業。正如他們所總結的，這個經驗與一般關於地方政府的結論在兩個主要的方面存在不同。首先，地方官員沒有給予公有工業對私有部分的優先權；其次，地方官員與私有企業沒有保持這樣的關係，即，私有企業處於從屬地位，而且依賴於地方官員。張仁壽以其在私有經濟高度發展的浙江溫州的調研證實了這些發現。張發現，市場引導著企業，而地方行政部門不再干擾他們的商業活動。

　　然而，在其他一些地區，私有部分的發展並不必然導致較少的依賴官員而將事情做好。

　　大衛萬克（David Wank）在廈門經濟特區的調研揭示了地方政府官員與企業家之間他叫作“共生的顧客主義”（symbiotic clientalism ）的現象。儘管從此關係中發展出的與官員的良好關係能夠給官員提供保護的領域留出利益，但是官員們仍然是企業生活中的重要角色。

　　因此，經驗研究質疑了用一種模式闡釋中國地方政府性質的可行性。中國具有多種不同的關係，每一種都是經過各同級政府之間，上、下級政府之間以及政府部門和社會之間複雜的相互影響妥協而成的。其精確的後果將依賴於地方的歷史遺存、資源以及領導階層。下面兩節將論述兩個在最近的著作中強調較少的因素：政治契約制、地方社會結構以及社區組織、同質或異質的程度。