破解一號文件資金落實

　　文/《瞭望》新聞週刊記者王仁貴實習生張楠

　　“從地方的實際情況來看，‘一號文件’有關水利投入的資金政策，短期內還難以落實。”近日，政策權威人士接受《瞭望》新聞週刊採訪中認為，一方面，部分地方政府還在持觀望態度，等待著實施辦法和具有操作性的政策，執行中面臨著諸多難題；另一方面也因為資金指標屬於原則性規定，不足以構成約束性的指標，執行動力不足。

　　聚焦水利的中央“一號文件”公佈已經半年，文件中提出的兩大定量指標為水利建設投入的增加開闢了有效途徑。指標之一是“加大公共財政對水利的投入。多渠道籌集資金，力爭今後10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍”。另一個被認為最具含金量的指標是，“從土地出讓收益中提取10％用於農田水利建設，充分發揮新增建設用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。”

　　從本刊記者新了解到的信息看，中央有關部門已經注意到了其中切實存在的問題，也正著力於尋求解決之道。針對“一號文件”定量指標落實存在的難題，此次中央水利工作會議中有可能給予相應的對策。

　　投入將成約束性指標

　　就未來10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍這一指標來説，翻一番是針對全社會的投資，而不是針對財政投入，因限定不同，可能會出現上有政策、下有對策的情況。

　　研究人士認為，針對這一問題，正確的方法是應該約束政府投入，並確立年度目標。如果年度指標也是全社會的投資，政府的投入因為範圍廣泛的資金組成而變得模糊。他給出的建議是，規定省一級在“十二五”期間的年均政府水利投入增長率不低於12%，保證10年翻一番的目標。“12%並不高，有些省份年GDP增長都在10%甚至更高，就是説政府在水利上的投入增幅要比經濟增速稍高一點，這是一個比較正當的要求。”他補充説。

　　對於從土地出讓收益中提取10％用於農田水利建設這一要求，落實難度甚于前者。不過，這一指標與前一指標密切關聯，如果前一指標能落實，就使得政府有動力去動用土地出讓金收益。保守計算，地方政府的土地出讓金收益要佔水利總投入的三分之一還要多。

　　改土地出讓收益為土地出讓金

　　落實“一號文件”的定量指標還面臨一個關鍵問題，底數不清。土地出讓金收益=土地出讓金-土地收入成本-市政基礎設施配套費，成本又包括拆遷、補償等一系列的費用。土地出讓收益是一筆糊塗賬，“連數字都搞不清楚，更談不上怎麼落實這個政策了。”研究人士説。

　　他建議，改土地出讓收益為土地出讓金，直接按土地出讓金提取一定的比例用於水利建設。多少比例合適呢？測算後推薦的比例是4%。這一比例參照了土地出讓收益佔土地出讓金的40%左右計算。由於各地差異較大，40%為平均數，也為多數人普遍能接受。4%的比例可以有一些浮動，不能低於2%。追求的結果是求上得中。

　　目前一些地方提5%，在他看來，對於全國不宜太高，4%還留有餘地，一些地方經過努力達到3%也能接受。

　　建立跨區域統籌機制

　　在落實“一號文件”的過程中，相應的矛盾被凸顯出來。東部省區佔土地出讓金的75%，而這些省份的農田水利建設的任務比較輕，實際中用不了這麼多錢，而廣大中西部地區是最需要搞農田水利建設的地方，資金缺口卻較大。

　　研究人士將此種情況稱作東西部“倒挂”。投資能力上，東西部差距巨大，農田水利建設的需求上，東西部則相反。研究人士認為，解決這一問題需從兩方面入手。一是中央對農田水利的投資要向中西部傾斜，包括財政水利專項資金、常規性的轉移支付等；二是考慮建立土地出讓收益的跨區域統籌機制。

　　依據研究人士的測算，如果中央按照30%的比例提取的話，保守估計，“十二五”期間至少可以提900億元，“十三五”可以提1000億元。這筆資金不是從土地出讓收益中提取30%，而是從“一號文件”預計用於農田水利建設的資金總盤子裏抽出30%用作全國統籌。

　　這部分錢可以主要用於中西部農田水利建設。抽取後剩下的資金，考慮到東部地區農田水利建設可能相對完善，可以允許其土地出讓收益依據自身需求用於非農田水利建設，只要是水利建設即可。“30%的比例只是我們的假設。”研究人士也坦言，要建立這個機制非常困難，原因在於土地出讓金的制度不合理。

　　一石三鳥

　　針對土地財政的頑疾，研究人士給出的設想是搞分成制，即土地出讓金收益地方與中央分成，建立規範的中央、地方土地出讓收益分成制度。中央和地方3:7分成，中央三成，地方七成，同時中央收取的30%大部分還返還給地方，但要定向用於中央希望投入的方向，比如農田水利、建設、保障房建設、拆遷補償等，實現中央意圖。這樣能夠實現地方利益受損最小化，中央利益意圖實現最大化。

　　研究人士分析指出，這樣做可以一舉三得：一是通過分成制度把土地出讓金納入中央統一監管，意味著中央可以把地方的賬搞清楚；二是通過資金返還可以保障中央希望的社會發展項目的落實，在尊重地方利益的前提下實現了中央的社會發展意圖；三是建立土地出讓金的中央統籌機制，促進全國跨省區的投資再分配。

　　“這一改革還需要很多討論，但是勢在必行。”他説。□