投資強度大，基層配套壓力重，資金太分散出現重復建設？面對未來十年大規模投入，當前農田水利建設需要在資金分配、技術管理上從國家層面統籌安排

　　文/《瞭望》新聞週刊記者 郭遠明 沈洋 涂超華

　　突如其來的旱澇急轉，正在持續加壓農田水利基礎設施，也在檢驗當前大規模水利建設成效和政策細節。去年以來，尤其今年“一號文件”《關於加快水利改革發展的決定》出臺後，包括江西在內的全國各地，進入了農村費稅改革以來最大規模的農田水利建設期，有效地緩解了當前農田水利基礎設施薄弱狀況。

　　6月份以來，《瞭望》新聞週刊記者在江西抗洪一線調查發現，與缺乏投入地區相比，新建水利設施基本上都發揮了重要的抗災避險功能。但一些水利建設佈局需要進一步優化，在流域治理和水利投入上應當優先安排低窪地區、山區多雨水地區等，後期一些水利設施的建設投入也要加強，儘量杜絕“添油戰術”。

　　與此同時，本刊記者調查了解到，中央和省級的巨大投入也對基層政府和水利部門形成了不小壓力，並將水利工作中的一些問題直接暴露出來：上級投入多，項目多，基層政府配套也要多，一些地方為了減緩壓力，爭取農田水利建設項目的積極性不高；水利建設資金過度分散在各個部門，出現重復建設情況。為此，受訪的基層政府幹部和農民建議，中央層面應該調整省級土地出讓金的提取和調配使用，讓農業地區獲得充足的資金配套。

　　一樣水情、兩種災情

　　江西省水利廳統計，2010年冬至2011年春季，農田水利基本建設資金投入創下歷史新高，首次突破百億元大關，共計111.76億元。其中，江西2010年共獲得中央水利建設資金47.4億元，獲得中央預撥江西省2011年中央水利資金10.85億元，累計總額創歷史之最。同時，江西省級財政投入水利建設達27.11億元，比上年度增長121%。目前，江西省在農田水利基本建設上已取得階段性成果，眾多新修建的水利設施開始接受洪災考驗。

　　江西修水縣白嶺鎮和大橋鎮各有一條過境河流，貫穿白嶺鎮的河叫桃樹河，大橋鎮的河叫瀆水河。6月10日，修水縣遭遇罕見特大暴雨的襲擊，導致山洪暴發，修水縣白嶺鎮災情嚴重。而與其一山之隔的大橋鎮，也遭遇特大暴雨侵襲，卻沒有發生明顯災情。

　　修水縣防汛辦工作人員介紹，6年前大橋鎮也經歷了一場洪水的洗劫，被泥沙沖毀的農田至今都不能復耕。大橋鎮瀆水河防洪工程是去年國家重點中小河流治理規劃實施項目，工程耗資1000萬元。經過河道疏浚、河堤加高加寬加厚、邊坡襯護整治等，防洪能力明顯提升。因此，工程尚處在建設中，但在這次洪災中卻發揮了重要作用。

　　在洪水氾濫的德興市、樂平市等江西北部地區，本刊記者也看到去年以來強化投入修建的水利設施發揮了重要的防災減災作用。德興市水利局副局長葉志明介紹説，過去兩年，國家加大了對德興市小農田水利建設的投入，有1座中型水庫和11座小Ⅰ型水庫進行了除險加固，改造幹渠近300公里。除險加固的水庫在洪災中發揮了較好的滯洪作用。

　　以中型水庫雙溪水庫為例，儘管這次洪水比1998年更大，但雙溪水庫僅開啟了3個閘門，而1998年則開啟了7個閘門泄洪。6月15日，雙溪水庫水位一度達到179.4米，距汛限水位僅0.05米。葉志明説：“如果沒有除險加固，根本不敢蓄這麼高的水。”

　　四年三澇“欠賬”仍重

　　6月15日，流經江西鄱陽縣凰崗鎮的昌江出現歷史性大洪水。為了不讓店裏的化肥被水淹到，凰崗鎮的坑口門農資店經營者徐和會花了200多元雇人把化肥搬到地勢較高的朋友家中。他告訴本刊記者，這是自己開農資店四年來第三次被迫轉移農資。

　　江西省水利廳總工程師張文捷為本刊記者分析，凰崗鎮四年三澇的事例説明，儘管去年以來各地水利投入都突破歷史新高，但歷史欠賬太多，水利投入要加強，規劃要進一步完善。

　　一方面，要加強水利投入，根據輕重緩急，優先對部分洪災多發區進行治理。凰崗鎮黨委書記朱元清説，昌江凰崗段由於沒有防護堤，每年汛期防汛壓力都很大，近幾年災情都很嚴重。他呼籲，應該儘快啟動昌江流域治理，降低河床、清理河道障礙物，對凰崗聯圩進行除險加固。否則，凰崗鎮每年都要發生洪澇。葉志明也建議，山區水土流失大，應優先治理，要加大加快山區的中小流域河流治理力度。據悉，昌江河的流域治理、凰崗聯圩的除險加固已經納入國家“十二五”規劃中。

　　另一方面，要強化集中投入，杜絕水利工程修修補補的“添油戰術”，以免浪費資金。在江西修水縣白嶺鎮，近幾年，當地已發生十多起山洪災害，橋梁、水利工程損毀，農田嚴重減産。每次災害過後，鎮裏都要投入近20萬元進行修繕，但是下一次又會被洪水衝垮。

　　同樣的問題也出現在江西德興市等地。位於德興市黃柏鄉尚和村委會的翁家水庫，是一座庫容47萬方的小Ⅱ型水庫。2011年初，當地投入5萬元用於修建外壩的返濾層，但由於經費不足，總長300米的大壩只修建了140米，本應厚度3米的返濾層底部也只有2米。這導致在6月15日的大水中這座水庫返濾層倒塌10米，另有15米出現裂縫。

　　“配套難”壓傷基層

　　水利投入強度前所未有，但當前的水利投入已完全貨幣化，實際農田建設的缺口仍非常大。以江西南昌縣為例，當地費稅改革以前，義務工投入的投勞折合現有資金量是2.2億元。現在水利建設要加強，這些勞動力折合的資金就完全要依靠地方財政承擔。據測算，江西撫州市要基本完成全市農田灌溉規劃建設任務，就需要200億元，而目前每年能夠用於農田灌溉的建設資金僅不足2000萬元。

　　目前包括江西省在內，加強對水利投入的主要來源是從各級土地出讓金收益中提取的10%。但江西余江縣等地主要領導告訴本刊記者，這塊資金基本上不會增加太多，“這筆錢各種民生保障工程都指望，現在是‘一個蘿蔔一個坑’，即使要切，也切不出多少資金。”

　　不過，本刊記者採訪發現，值得高度關注的是，當前高強度的水利投資中，最突出的問題就是基層政府配套經費困難，財政壓力大。面對上級部門持續不斷的水利投入和專門水利建設項目出臺，基層地方政府又喜又怕：喜的是困擾多年的農田基本水利設施薄弱問題終於有望解決，怕的是“爭取的農田水利建設項目越多，基層的財政負擔就越重”。

　　在採訪中，一些縣市主要領導就明確對本刊記者説，爭取國家“小農水重點縣”的項目，前後三年縣級財政要配套資金1200萬元，每年都要投入數百萬的配套資金。按規定，每個“小農水重點縣”每年可獲得中央和省級財政資金1600萬元支持，連續3年共4800萬元。

　　一些財政情況比較好的縣市主要負責人介紹，去冬今春的水利投入非常大，“基層財政是咬牙投入和配套。”根據中央要求，2011年，全國水利投入將在上年的基礎上翻一倍。這就意味著地方現有的配套資金也要翻倍，“除非不吃飯了，否則要完全滿足項目配套是不可能的。”水利部門也擔憂，基層的農田水利建設投入將難以持續。

　　同時，水利工程前期工作多、審批環節多、核查督察多、程序要求嚴。一個投資十幾萬元的水庫從安全鑒定到開工，再到稽察驗收，光是審批就有五六次之多，管理成本太高。但現行的工程建設管理費計提標準滿足不了這種需求，有的項目根本就不允許計提管理費，上級也不給予安排。撫州市水利部門介紹，這個結果就是水利部門陷入了“項目爭得越多，建設任務越重，水利部門貼得越多”的怪圈。

　　因此，一些縣市負責人明確告訴本刊記者，對爭取要求配套的水利建設項目積極性不高，“太多了政府財政受不了。”

　　八頭投入致重復建設

　　目前，江西省一級已開始將水利資金集中使用，但一些縣市基層的水利項目和資金過於分散的問題仍存在。多位受訪的基層水利幹部和技術人員反映，現在掌握農田水利建設相關項目或資金的部門就有水利、農業、財政、農業綜合開發、扶貧、煙草、發改委、國土等8個部門，每個部門都抓了項目和資金，容易造成重復投資和低效率投資。

　　“當前涉水事務多頭管理，重復建設的現象時有發生，資金項目缺乏有效整合。”在江西撫州市金溪縣等地，一些水利部門負責人向本刊記者反映：“農業綜合開發部門進行田園化建設，資金投入量大，但不是從水源進行農田灌溉設施建起，大量資金花在了整理農田的形狀上，形象好了，卻造成農田有渠道沒水源。”

　　今後10年將是農田水利基礎建設的重要時期。基層水利部門和技術人員認為，為順利推進水利建設，當前必須完善水利融資與投資體系。並提出了三方面建議：

　　首先，中央統籌省級部分土地出讓金收益，在全國範圍進行統籌調度使用，向農業水利大省傾斜使用。目前，加強對水利投入的主要來源是從各級土地出讓金收益中提取的10%。但農業水利大省往往是經濟相對落後、財政收入低的地區，土地出讓金收益也低。

　　受訪專家建議，由中央統籌省級部分土地出讓金，在全國範圍進行調配使用，並向農業水利大省傾斜，降低地方配套比例，“讓種糧多、農田多、水利多的省份獲得更多的資金投入”，才可真正解決農田水利基本建設中傳統農業地區本級財政配套難的問題。

　　其次，加大轉移支付力度和相關專項資金的落實。減免群眾辦水利的相關稅收或比照政府扶持辦企業的辦法，進行轉移支付返還給水利建設領域，用以水利工程的維修管理。建議出臺土地出讓金收益、城市維護經費“切塊”用於水利建設的具體實施辦法，明確省級水利建設基金延長征收時間、拓寬徵收渠道的具體措施；建立省級水利前期工作基金，支持地方水利前期工作，為爭取國家投資打好基礎。

　　再有，加強農田水利基礎設施建設，更重要的是要打破部門利益藩籬，建立水利資金集中管理使用的體制，在統一的地方水利建設規劃下，有計劃地集中使用資金，提高水利建設資金使用成效。

　　在江西部分地區，國土部門負責的農田整治工程，每畝農田投資在2000元，建設內容都是農田水利的範圍。南昌縣等地一些國土部門提出，國土部門出面進行建設，缺乏專業人員，非常吃力，還有點不務正業。而水利部門標準化建設的農田基本水利每畝農田投資不足千元。為此，這些部門自身也提出，情願將資金全部轉移到農業和水利等專業部門集中使用。

　　“如果還無法有效落實鄉鎮水利管理機構的人員與經費，當前大量嶄新的農田水利基礎設施不出五年，將喪失水利功能。”近日，在農田水利建設調研期間，基層水利建設人員告訴《瞭望》新聞週刊記者，當前各地農田基本水利建設歷史空前的水利投資力度，項目眾多，給基層水利部門帶來了巨大的技術管理壓力。

　　由於過去被忽視，基層水利技術力量薄弱，無法適應當前增加的水利建設工作量和技術新要求。加上基層水利管理體制力量薄弱，農田水利工程後期管理遺留眾多隱患，出現了較為普遍的“工程太多管不來，工程建好缺人管”現象。本刊記者發現，造成“建後缺管”的主要原因是鄉鎮一級水利管理機構“短腿”或“無腿”現象嚴重，導致大量農田水利灌渠等設施修建完後無法進行妥善移交管理。

　　人員告急

　　“水利工作尤其農田基本水利建設主要是要依靠基層力量落實完成。”江西省水利部門負責人告訴本刊記者，在大規模農田水利基本建設的形勢下，江西省市、縣兩級水利部門長期存在的技術人員偏少、技術力量不足的問題進一步暴露出來。比如，部分地區的項目規劃、可研報告、項目建議計劃、實施方案等前期工作難以及時完成；鄉鎮水利站被撤並後，水利管理人員數量劇減，影響到農村水利工程建設的質量與進度。

　　上高縣、南昌縣、余江縣等地一些縣市水利局長向本刊記者反映，除了留幾個財會人員守機關，所有人員都在鄉村來回監督農田水利建設，一個普通水利技術人員要負責的技術管理項目動輒數百萬元，而且項目分散，技術人員半個月都回不了家。他們普遍擔憂，“明年水利投資還要加大力度，我們累死也完成不了技術管理任務。”

　　九江市水利部門有關負責人告訴本刊記者，由於過去水利投入不足，縣市區的水利(務)局技術人員流失嚴重，技術力量匱乏。全市水利系統在冊職工人數1729人，具有技術員和助理工程師以上職稱的只佔總人數的21.2%，而且水利專業技術人員處於“青黃不接”狀態。撫州市水利局負責人對記者説，以現在的投資強度，每個縣至少需要10名專業技術人員。但現在撫州市平均每個縣水利局專業技術人員不足6名。

　　在縣一級水利部門，專業水利技術力量更為薄弱。余江縣水利局負責人説，其所在水利局42人，一半人因病老處於“休眠”狀態。僅有的14名專業技術人員基本上是上個世紀七八十年代畢業的。近十年來，縣水利局一直沒有進大中專畢業生，出現了嚴重的技術人才斷層。上高縣水利局長晏曉劍也提出，繁重的水利建設任務與基層薄弱的水利人員與技術力量不相稱，“僅小型農田水利建設就分佈在全縣9個鄉鎮數十個點上，水利部門40多號人員全部上陣都管理不過來。”

　　管理“千瘡百孔”

　　與此同時，新建工程大量涌現，管理主體不明確，管理經費難落實。都昌縣水利部門介紹，近年來當地也加大了水利基礎設施建設力度，但這些資金全部用於水利工程設施等硬體設施建設，而用於水利工程維護管理的經費幾乎為零。

　　目前，當地還有許多水利工程至今無管理房和管理人員，維護經費也沒有著落。都昌縣水利部門負責人説，當地大多數水利工程在建時質量較好，但運行幾年後將因管護不到位致病致險。突出表現在三方面：

　　其一，基層水管力量異常薄弱。鷹潭市水利部門介紹，2000年，鄉鎮機構改革後，大量撤並水利站等基層站所，鄉鎮水利人員編制減少過半，基層水管單位機構萎縮，管理職能弱化，嚴重影響基層水利設施的管理。

　　余江縣白塔渠管理局負責人坦言，由於待遇低等原因，管理局近20年沒有引進一個水利專業技術人員。撫州市水利局負責人乾脆告訴本刊記者：“鄉鎮基層水管力量基本不存在了，水庫日常管理都是讓養魚承包戶兼顧，缺乏管理維護的責任和意識。”

　　由於基層水利專業技術人員嚴重缺乏，有的鄉鎮就用其他人員進行兼職，無法勝任專業的水利工程管理工作。都昌縣水利部門介紹，這個縣有21個鄉鎮先後重新配備了水利員，其中10名由鄉幹部兼任，有5名是原水管站的職工，有6人是退下來的村支書或村主任。

　　其次，基層水管體制不順，政出多門、多層管理，一些水利管理工作協調困難。以江西鄱陽縣為例，這個縣的大型水庫屬於縣級管理，中型、個別小型水庫屬縣水利局管理，大部分小Ⅰ型水庫屬鄉鎮管理，小Ⅱ型以下水庫則屬村級管理。層層疊疊的管理機構，造成管理體制不順，一些水利工程修復管理工作難開展。

　　其三，基層水利設施的管理主體也難以明確，一家一戶的生産方式與水利工程整體跨區域的管理需要之間矛盾突出。撫州市臨川區湖南鄉鄉長傅建榮説，當前針對農田基礎水利設施，不少農民只重“用”，不願“管”。在維護管理中，一些村組動員農民參與農田水利設施的維護，發現比原來難，在農村在家勞動力老化的情況，僅就一個渠道清淤工作，“國家拿錢請都請不來當地村民。”

　　(文/《瞭望》新聞週刊記者郭遠明)